杨建顺：舍弃基层法院行政审判管辖地位不可取

　　为了摆脱行政诉讼外部干预的困境，有人主张确立交叉管辖制度实行异地审理行政案件，也有人建议实行中级法院提级审判，还有人认为应当设立行政法院独立行使行政案件管辖权。我认为，应当维持“基层人民法院管辖第一审行政案件”的现行制度安排，注重发挥基层法院在行政审判中的作用，在此基础上谋求相关保障机制的充实和完善。
　　交叉管辖可以通过易案件而审之，平权交换、相互制约，实现所谓形式公正，且在某些地方也已有较为成熟的试点经验。但是，它本来是某些法院出现无法正常行使审判权的特殊情况下，为了避免当地政府对行政审判的制约，不得已而为之的个别应对举措，若作为一般管辖制度加以确立，势必会造成人财物的极大浪费，为相对人实现诉权设置不必要的距离障碍，与便民原则相去甚远。更何况，即使交叉管辖，外力仍然会通过交叉方式进行干预，也无从实现其所追求的目标。
　　提级审判可以实现对下级政府干预行政审判的制约，但其弊端显而易见：取消基层法院在行政审判中的地位和作用，由中级法院统一行使案件管辖权，体现出强烈的集权、收权色彩，与法治国家司法权合理配置要求相去甚远；并且，基层法院行政审判庭人员的安置、高级法院处理大量二审案件的能力等制度支撑的技术问题，亦是短期内无法妥善解决的。
　　设置行政法院作为管辖行政案件的专门法院，在理论上似乎能够最有效地实现司法公正，然而在实践层面却严重缺乏制度支撑。行政法院有两种，一种是在行政系统内，由行政专才兼法律通才的行政法官构成；一种是在司法系统内由司法法官组成。若是前者，意味着自上而下自成体系，其特点是在组织、受案、审判方面不受行政区划约束，亦不受司法权制约，有助于摆脱外部干预，可以较好地实现行政审判独立性和专业性有机结合的要求；但是，这必须修改宪法和相关组织法，须培养熟知行政事务并精通诉讼事务的职业法官，难度很大，短期内难以期冀。若是后者，行政法院不作为独立的系统，仍隶属于法院系统，也不必修改宪法和相关组织法，但是对我国现行法院体制的重大突破，须和整体司法制度改革相结合协同推进。没有司法制度改革的大环境支撑，只能是“换汤不换药”的“折腾”。
　　其实，对行政审判的诸多干预，其原因并非在于行政诉讼法本身，因而为了避开地方政府对行政审判的干预而舍弃基层法院在行政审判中的地位和作用的制度设计理念是不可取的。我们应当确立这样一种基本共识：基层法院适于也应当承担第一审行政案件的一般管辖。要确保基层法院依法独立行使行政审判权，应当为其提供外部体制上的保障，将党委对法院人事任免的事实决定权，人大、政协对法院工作的监督权，行政机关对法院物资条件上的制约权，以及检察机关、纪检机关和社会舆论对法院的监督等，全面而切实地纳入法定范围内，限定在法定方式和路径上，让各类监督更加科学，杜绝各类权力异化为对法院工作尤其是个案审判的干预权。另一方面，应当为法官身份提供切实的内部制度保障，尊重审判规律，完善法官的科学评价机制，使法官真正成为只尊重法律和良心，依法独立审理案件、决定案件的职业法律家。
　　杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。
　　来源：《检察日报》2013年8月14日，第7版。