江永平：论我国劳动教养制度的完善

　　劳动教养就是劳动、教育和培养，简称劳教。劳教制度是我国特有的一种制度，始创于20世纪50年代，发展于十一届三中全会之后。它在维护社会治安、预防和减少犯罪等方面都起到过积极作用。但随着我国社会的发展和法制体系的不断完善，其弊端日益显现。如何完善我国的劳教制度，已成为我国法治化进程中的一个突出问题。
　　一、劳教制度存在的现实性、合理性
　　对待劳教制度，必须坚持实践是检验真理的唯一标准，用法律实施的社会效果来检验法律存在的合理性。随着我国社会的发展，劳教制度仍然显示其存在的现实性、合理性。
　　（一）劳教制度存在的现实性
　　我国的劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，行政权被用来高效率地剥夺公民人身自由，是国家公权力对公民私权利的侵犯。劳教制度之所以屡受批评却一直存在，根原在于目前我国刑罚体系和行政处罚体系衔接上存在一定空当，对危害社会的人群，并非都能用刑罚方法来惩罚，也无法用治安管理处罚来教育感化或矫治，地方政府都希望保留威慑力和效率都非常高的劳教管制手段。
　　（二）劳教制度存在的合理性
　　随着我国社会的发展，市场化、城市化进程的加速，违法犯罪活动进入了多发时期，维护社会稳定的任务并未减轻。劳教作为国家维护政治统治与社会秩序的手段显然具有其存在的合理性。而我国刑法建立在行为本位的基础上，犯罪的概念兼有定性和定量的因素。因刑法的结构性缺损，目前对众多危害社会的人群，比如实施违法行为但没有达到刑事责任年龄的人等，不能对其施加刑罚。而这些人的存在，对社会构成严重威胁。作为处置“刑法边缘行为”的劳教制度，正好弥补了刑法的结构性缺损。
　　二、劳教制度存在的缺陷
　　劳教制度作为一项法律制度在运行机制上存在三个方面的严重缺陷：
　　（一）价值定位混乱，与法律相抵触
　　目前我国劳教制度的价值定位混乱。在我国相关法规、规章中分别将其定位为行政强制措施、行政处罚措施和准刑事处罚措施。从现有规范来看，劳教是由公安机关实施的限制人身自由措施，属行政处罚。但从实际处罚程度来看，一至四年的期限，如同某些刑罚一样，有准刑事处罚的性质。而劳教性质的确定决定着案由、管辖权确定等问题。对同一案件来说，若将劳教定性为行政强制，依据我国《行政诉讼法》规定，原告和被告所在地法院都有管辖权。反之，若劳教为行政处罚的一种，并只对某当事人做出劳教的处罚，则该案的管辖地为作出具体行政行为所在地法院。因此，对同一案件来说，劳教性质的不同就可能出现两种不同的管辖权问题，极易给当事人创造规避管辖的机会，同时也给司法审判带来不必要的麻烦。
　　我国《宪法》、《立法法》及《行政处罚法》均明确规定限制人身自由的强制措施和行政处罚只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律才能作出规定，而现行劳教制度的主要依据是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》及国务院的《劳动教养试行办法》，其最高效力的法律依据是行政法规。可见劳教制度法律依据明显缺乏，与宪法和法律存在显著冲突。
　　（二）适用对象不明确，处罚过于严厉
　　国务院《关于劳动教养问题的决定》将劳教适用范围规定为“大中城市”需要劳动教养的四种人，而公安部制定的《劳动教养试行办法》增加了“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案符合劳动教养条件的人”，将其适用对象扩充为六种人，其他有关法规及司法文件中也有关于劳教适用对象的规定，适用对象增加到二十多种，地方法规对适用对象的规定更加宽泛。适用对象的混乱，在地域范围和对人的效力上缺乏一致性的规范，人为地造成劳教的适用范围因人因地而异，给执法、司法等法律适用造成了困难，为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由提供了制度便利，影响了社会主义法律体系的完整性、权威性和稳定性，违反了法律面前人人平等的宪法原则，不利于保障公民的合法权利。
　　从劳教适用对象来看，主要是一般违法分子，最严重的也只是有轻微犯罪不够刑事处罚的人，但劳教的期限却为1至3年，必要时还可以延长1年，比刑事犯罪处罚中的管制、拘役以及短期有期徒刑还要严重的多，这使得有一般违法行为或是轻微犯罪的人所面临的处罚比行为构成犯罪应受刑事制裁的人所面临的处罚更重，以致团伙案件中常常出现首要分子或起主要作用、情节较重的犯罪分子被判处管制、拘役，先行羁押期折抵刑期后获释，而起次要作用或情节较轻的违法分子却在劳教场所度过漫长岁月的反常现象。这些现象的存在，在社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了法律的统一性和严肃性。
　　（三）程序不正当，监督救济机制缺乏
　　法治的精髓在于保障公民的权利与自由。尽管劳教被定性为强制性教育行政措施或行政处罚，但其实质仍然是限制公民自由的一种严厉处罚。劳教制度名义上由公安、民政、劳动等部门组成的劳动教养管理委员会行使劳动教养决定权，实际上由公安机关独家行使处罚权，可不经检察院审查批准，不需经过任何形式的取证、控辩、一审、二审等法定程序，为公安机关滥用权力提供了条件。实践中，由于劳教决定缺乏起码的程序保障，司法机关无权对决定劳教对象的决定过程进行合法的监控，被劳教人员无申诉和辩解的机会，因此，公安机关在办案时，将一些不能及时侦破的疑难、复杂案件报送劳教，以解决羁押期限与案件侦破时间的矛盾，从而造成“以教带刑”的现象，或者把一些不够劳教条件的人送进了劳教场所，严重侵犯了公民的生命健康权。
　　三、完善我国劳教制度的构想
　　劳教制度有其存在的现实合理性，但因该制度存在的缺陷，又使其面临危机。如何对其进行改革，成为一个现实而紧迫的问题。
　　（一）加强劳教制度的立法完善，坚持司法化改革方向
　　当前我国劳教制度性质不明是制约其发展的第一障碍，对劳教进行定性是立法完善首要解决的问题。同时由于我国当前缺乏一部统一完整且效力等级较高的规范性法律文件，造成劳教制度在立法层面和执法、司法层面不同程度的法律之间的混乱，导致法官在审理此类案件时可利用的法律依据极其有限，无所适从。因此，出台一部效力层次较高的规范性法律文件已是大势所趋，笔者建议全国人大常委会尽快出台一部《违法行为矫治法》，以填补我国当前劳教制度存在的空白，消除法律之间的冲突。
　　同时，劳教制度最让人诟病的就在于其基本上由公安机关独家申报、批准，程序上缺乏中立性和公平性。因此，必须坚持司法化改革，将劳教纳入司法审查。可引入类似于西方国家的司法审查机制，由公安机关搜集证据，并提交法院，由法院来居中裁决是否对当事人采取矫治措施和限制相应的人身自由。同时，参照大陆法系国家的做法，让检察机关有权介入监督，当事人对公安机关的违法行为，可以提出控告。
　　（二）加强劳教制度的司法完善，坚持明确化改革方向
　　加强劳教制度的司法完善，可借鉴刑罚轻刑化的改革措施，在劳教案中，针对被提请人的主观恶性，视情况对其暂缓决定，在考验期内没有实施违法行为的，撤销对其决定，对于认错态度教好、人身危险性较小、具备自我管理能力和自我教育能力的被劳教人员允许其在规定的期限内，出所试工、试学、试农、准假回家，让劳教人员能更好的融入社会，最大限度地消除“监禁人格”心理，缩短回归社会后的磨合期。
　　劳教制度的根本问题在于混淆了行政和刑事两类性质不同的处罚。行政处罚一般不得限制公民的人身自由，即便有所限制也仅限于短期；刑事处罚则是对公民人身自由的严重剥夺，因而必须辅之以严格的司法程序保护。针对当前大箩筐似的劳教现状，必须坚持明确化改革方向。同时，针对劳教限制人身自由最长可以达四年这种相当严重的惩戒措施，不仅要缩短限制人身自由的年限，更重要的是要明确矫治的对象在具有什么行为下可送入矫治，不能随意将公民关入矫治场所。
　　（三）加强救济制度的完善，坚持透明化改革方向
　　劳教是一种强制性教育矫治改造措施，其根本属性是教育矫治性。劳教的目的是减少和预防犯罪、维护社会治安，将违法犯罪的劳教人员，改造成为遵纪守法的合法公民。因此，应进一步从制度上加强人民检察院对劳教决定、适用人群、劳教场所及劳教过程的监督力度，保证被劳教决定合法、被劳教人员在被劳教过程中享有宪法及法律规定的各项合法权利，并有权针对错误劳教决定或错误劳教执行，帮助被劳教人员获得国家赔偿。
　　由于劳教是公安机关一家自报自审，往往由公安机关暗箱操作，家属和律师难以见到当事人，难以帮助当事人取证，劳教场合形同劳改场合，劳教人员等同于劳改人员，具有不透明性。因此，劳教制度必须坚持透明化改革方向，将程序公开和透明，从当事人被限制人身自由开始，律师就可介入，并在整个过程中可会见当面人、调查取证，出庭辩护。矫治场所应当摒弃封闭性的做法，尝试搞半开放式和开放式，针对不同的对象实行不同的矫治方式。
　　总之，劳教制度改革的根本出路在于依据中国当代的社会需要、立法原则、处罚轻重等因素，重新定位和设计限制人身自由的处罚体系。只有这样才能使劳教制度改革既尊重公民自由权利，又兼顾人性化的社会管理需要。
　　江永平，单位为江西省峡江县人民法院。
　　【注释】
　　〔1〕吴锦标：《行政处罚法定原则及其法律价值》，载《法律适用》2005年第9期。
　　〔2〕刘振华：《我国劳动教养制度的缺陷及其完善》，载《广东行政学院学报》2005年第3期。
　　〔3〕刘建国：《劳动教养适用对象办案程序文书制作法律依据通览》，中国检察出版社2002年版。
　　〔4〕马松建：《人权保障与劳动教养制度的改革》，载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第3期。
　　〔5〕赵秉志：《刑罚总论问题探索》，法律出版社2003年版。
　　〔6〕夏宗素：《劳动教养走向违法行为矫治》，载《中国司法》2004年第4期。
　　〔7〕陈兴良：《中国劳动教养制度研究以刑事法治为视角》，载《中外法学》2001年第6期。