艾强：从法治理念到法治能力

　　党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。李克强总理在全国两会闭幕后答记者问时强调，解决中国当前的问题要建设创新政府、廉洁政府、法治政府，其中建设法治政府尤为根本，要把法律放在神圣的位置，无论任何人、办任何事，都不能超越法律的权限。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在全国政法工作会议上对政法机关推进法治建设、建设法治中国提出了明确要求。这些都充分说明了我们党带领全国各族人民，坚持走中国特色社会主义法治道路、加快建设社会主义法治国家的坚定决心。
　　改革开放以来，我国法治建设取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成，在维护国家统一、民族团结、社会稳定等方面发挥了巨大作用。但是，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，当前在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在，一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，严重损害了国家法制权威。特别是在新媒体时代的今天，微博、微信、社区网等信息传播手段异常发达，个别执法司法不公现象很容易引发炒作，严重损害了法律权威和政府公信力，甚至可能引发群体性事件，破坏社会和谐稳定。面对这样那样的问题，法治在维护社会秩序中的作用前所未有的显示出其重要性，建设法治中国成为全社会的共识。
　　依法行政是法治国家对政府行政活动提出的基本要求。负责实施法律法规的行政机关能否依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键性的作用。正因为如此，习近平总书记和李克强总理都将法治政府建设摆在十分重要的位置。由于我国实行的是地方和部门首长负责制，各级领导干部法治水平将直接决定一个地方或一个部门法治水平的高低。同时，深入推进领导干部学法用法，对于全民普法教育具有重要表率作用，有利于弘扬社会主义法治精神，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好风尚。因此，领导干部法治水平的高低直接关系到社会主义法治国家建设的进程，要以提高各级领导干部法治意识和法治能力为重点，促进他们在法治轨道上推动各项工作。
　　牢固树立法治理念。法治是人类政治文明的重要成果。“治民无常，唯以法治”，用法律来治理国家作为一种治国理政的策略在中国有着悠久的历史，封建社会时期就有统治者强调把法律作为“理国之准绳，御世之衔勒”。我国社会主义建设正反两方面的经验，以及当今世界各国的社会实践充分证明，法治是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最理想模式，只有依法治国，才能确保国家长治久安、实现国泰民安。我国的法律是在党领导下通过权力机关制定的，反映了社会发展的客观规律和人民的普遍要求。各级领导干部只有牢固树立法治理念，坚持依法行政，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，才能使法律真正被人们所信仰。事实上，领导干部一直是我国普法工作的重点对象。2012年5月1日，中组部、中宣部、司法部、全国普法办印发《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》，明确提出了领导干部学法用法的指导思想、工作目标和主要任务。我们要加强社会主义法治理念教育，促进各级领导干部牢固树立法律意识，彻底打破过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，自觉地在法律框架内进行各种政府行为。近些年发生的群体性事件背后，或多或少地我们都能看到个别领导干部有法不依、徇私枉法的问题，这正是法律意识淡薄、法治思维不张的表现，也往往是引发一些群众不满的焦点。要使老百姓相信政府、相信法律，依法行政、依法办事是根本出路。也只有人民群众都积极参与法治建设，才能在整个国家形成学法尊法守法用法的良好氛围。
　　切实提高法治能力。党的十八大报告对提高领导干部法治水平提出了明确要求，强调要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。我们常常发现，现实中有的领导干部具有一定的法治意识和观念，但是一做起事来，往往就不自觉地违背了法治原则。仅仅只有法治之心，而无法治之力，也是当前制约法治中国建设的一个重大问题。时代与时俱进，法律植根于社会实践，随着社会的发展而发展，法治实践的内容日益丰富。各级领导干部只有抱着“活到老、学到老”的态度，自觉自愿地学习法律知识，在实践中始终坚持依法办事，学用相长，努力将依法治国的战略、理念等观念性的东西转化为实际的操作能力，才能适应经济社会发展需要。在我国古代，统治者就很重视法律的学习。唐睿宗曾下令，“律令格式，为政之本，内外官人，退食之暇，各宜寻览。”强调法律是执政的根本，各级官员要自觉学习法律文本。甚至明确要求各级官员将法律条文张贴在机关大院的墙上，以方便随时诵读，牢记在心。提高法治能力的关键在于正确运用法律。这些年，中央电视台的《今日说法》栏目采取以案说法、大众参与、专家评说的节目样式，用生动的事例开展法制宣传教育，深受人民群众欢迎。各个地方台也有很多类似的节目。这些法治栏目应该成为领导干部学法用法的重要途径。除了加强自学之外，组织开展专题学习也是提高法治能力的重要方式。根据政府的职能特点和社会管理中常见的热点难点问题，聘请法律专家开展专题讲座，领导干部相互学习讨论，这样的学习更具针对性和实效。在这方面，中央政治局已经率先垂范，各级领导干部应该更加重视，通过各种形式的学习切实提高依法办事的能力和水平。
　　大力加强法治考核。习近平总书记在中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时强调，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。要促进各级领导干部依法行政、依法办事，加强考核力度是重要一环，否则法治容易沦为空谈。要提高官员法律素质，必须善用政绩考评杠杆，建立健全领导者个人法治考核档案，把领导干部是否重视弘扬法治文化，是否坚持依法行政、依法办事等，作为考核的重要内容。近些年，司法部、全国普法办在全国范围内组织开展了“法治城市”、“法治县市区”等多层次的法治创建活动，创造了很多好经验，有效地提高了全社会法治化管理水平。有的地方把法治创建工作纳入政府目标绩效管理，将考核结果作为对下级政府和有关部门综合考核评价的重要内容，收到了很好的效果。笔者认为，法治考核还应更加紧密、更加直接的与领导干部个人考核挂钩，划出守法用法的“硬杠杠”，才能起到更加明显的作用。比如，有的地方实施的行政诉讼绩效考核，将行政首长出庭应诉率、履行法院生效判决等很具体的指标纳入考核体系，这就直接对领导干部个人提出了明确的标准，有利于在实际中更好地执行。实际上，我国历史上就有对官员进行法治考核的优良传统。在唐代对普通文官的法律素养提出明确要求的基础上，宋代将法律考试纳入科举中进士、诸科考试的一项必考内容。宋太宗更首创了“领导干部法律知识任职资格考试”，每年对任职期满后的各级官员组织统一考试，由考官提供司法案例等材料，考生根据材料写司法判决书，即“试判”，以综合考察考生是否通晓法令规章，甚至对文理和书法都提出了要求。这个考察方式，不仅要求官员认真学法、熟练掌握法条，而且还不能停留在死记硬背的阶段，要学会灵活运用法律处理公务，朝廷则把考试结果作为官员升降去留的重要依据。当然，我们今天对各级领导干部的考核体系更加科学和完善，但随着依法治国基本方略的深入实施，法治理念的日益深入人心，以及社会主义市场经济对法治的更高要求，在GDP、社会稳定、文化建设、环境保护等各种考核指标之外，将法治指标纳入对各级领导干部的考核，对于建设法治中国具有举足轻重的意义。
　　总之，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的根基在人民群众，关键在领导干部。只有真正使法治成为各级领导干部的行为标准，真正把权力关进制度的笼子里，我们才能建设一个法治中国，并以法治为保障不断夺取全面建成小康社会新胜利。
　　艾强，单位为武汉大学法学院。