冯玉军：当前我国宗教财产政策法律保护的现实问题及对策建议

　　加强宗教财产的法律保护是推进宗教事务法制化的关键环节，亟需认真研究和落实。由于宗教财产权的归属一直没有得到法律上的明确，实践中的宗教财产权属关系不明导致的社会乱象比比皆是，宗教团体及相关利益主体之间的宗教财产纠纷频频发生，商业化、市场化浪潮冲击下的寺庙宫观成为公众舆论关注的焦点。这些现象严重扰乱了正常的宗教活动秩序，损害了宗教界的权益与形象，也对目前实行的以政策调整为主、法律调整为辅的宗教财产保护体制提出挑战。
　　现实问题
　　当前我国宗教财产政策法律保护主要存在如下几个方面的现实问题：
　　调整方式以政策为主、法律为辅，欠缺稳定性和可操作性。实践中的宗教财产关系调整，主要依靠中央和地方多年沿袭的政策方针，《民法通则》、《宗教事务条例》等法律法规均语焉不详，缺乏可操作性。这在新中国成立初期法律不发达阶段勉强可用，但在市场经济高速发展、宗教团体的运作与发展模式也相应发生深刻变化之际，寻章摘句地援引政策或者简单粗暴的行政确权方式处理宗教财产权问题，不仅缺乏理论依据和合法性，还可能引起新的、更大的矛盾纠纷，成为社会不稳定因素。
　　宗教财产所有权缺乏民法上的明确规定。从法理上说，宗教财产权理应在民事基本法中予以规定，确保宗教活动场所的合法财产和权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。但《民法通则》第77条、《物权法》第69条却是形式大于内容，不足敷用。具体讲，《民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”其问题在于：1、两法对宗教财产所有权及权利主体没有明确具体的规定，宗教财产也不限于宗教团体的财产，致使很多宗教活动场所没有房产证、土地证等相关证件，变成没有任何法律保障的“非法”场所，未来出现任何法律纠纷时，势必被动；2、宗教团体有大、小之别，法律保护的财产究竟属于宗教协会还是宗教场所所有，尚未可知；3、何为“合法”财产？法律如何保护？在《民法通则》以外并无权威界定和配套法律出台，《物权法》的规定过分粗陋，是物权法定原则的同义重复，实践效果有限。即便《宗教事务条例》对宗教财产做了专章规定，但其终究只是行政法规，效力不及法律，亦未对宗教财产的民事救济方式，设立、变更和转让的方式等作出具体规定。按照《宗教事务条例》，宗教团体的财产权利并不当然归属于自己，而是要通过各种行政审批、限制才能得到或者说依然不能得到实现，显露出行政法规的固有弊端。
　　宗教财产权归属主体不统一、不协调。就宗教财产权的归属主体而言，不同法规规章使用的提法很不一致，而且全国各地差异较大。《文物保护法》规定，被认定为文物的宗教财产受该法调整，主要归国家所有。以北京市宗教房产为例，基督教的教堂所有权属于北京市基督教两会；天主教的教堂所有权属于北京市天主教教区；伊斯兰教清真寺的所有权有的登记在北京市伊斯兰教协会名下，有的则没有取得房屋所有权证，只有宗教活动场所登记证；佛教的寺庙和道教的宫观所有权分别属于北京市佛协和道协。也就是说，除天主教外，所有的宗教房产都基本归属于爱国宗教团体，作为宗教活动场所的寺观教堂，其本身并不对该房屋拥有所有权，而仅仅是拥有管理、使用等权利。一言以蔽之，宗教财产权主体从新中国成立以来从未真正统一过，各种宗教政策性文件和法规规章当中先后出现“寺庙所有”、“社会所有”、“社会公有”、“国家所有”、“中国教会所有”、“信教群众集体所有”、“宗教团体所有”、“地方宗教协会所有”、“寺庙使用”、“僧尼使用”、“寺庙管理”等用语，真是蔚为大观、令人茫然。
　　宗教房产登记较为混乱，给落实政策和理顺产权关系带来许多困难。实践中，在进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教协会名下，又有登记在政府房管、文物保护、文化、园林甚至旅游等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下；与此同时，现实中还存在相当一部分宗教财产没有任何登记备案的情况，尤其在广大城乡、农村的寺庙更是如此。宗教财产权权属关系混乱，就会使一些不良分子有机可乘，占用大量宗教财产。例如，北京老城区登记在册的600余座佛教寺院中，真正归还给佛教作为活动场所的只有6座，其他还都被社会各方侵占和肆意使用。一个典型的例子是北京的法源寺，这座寺庙作为全国重点文物保护单位，政府在名义上已将主要的部分归还给佛教界了，但至今仍被有关单位和房管部门占据、经管的明清时期寺产有近万平方米未归还。这其中的大部分都是上世纪50年代法源寺的产权，但在政府房管部门的控制下租赁给居民使用，他们不仅不归还法源寺，反而偷偷地把产权转移到自己名下，将古老的寺产建筑滥加拆改成小平房。由此可见，厘清宗教财产权权属关系，建立统一和谐的宗教财产权制度对于宗教财产权的保护至关重要。
　　一些地方、企业和个人借教敛财、以教牟利，致使寺庙宫观“被承包”、“被上市”。近年来，在广大城乡，一些地方、企业和个人以弘扬传统文化、促进地方经济发展为借口，投资新建或承包寺观，大搞寺庙房地产开发，收取高额门票，借教敛财，从而出现寺庙越建越大，佛像越塑越高的攀比现象，扰乱了正常的宗教信仰秩序；有的非宗教活动场所雇用假僧假道，非法从事宗教活动，违规设置功德箱，收取宗教性捐献，甚至威逼利诱信众和游客，骗取钱财，以教牟利；一些经依法登记的寺观尤其是处在风景名胜区的寺观，或被投资经营，或被作为企业资产上市。更有甚者，一些地方政府为了开发当地宗教旅游资源，动用政府巨额财政资金兴建、复建宗教建筑、佛像等，搞所谓“宗教搭台、经济唱戏”，肆意插手寺庙宫观的内部宗教事务，参与或纵容、支持企业和个人投资经营或承包经营寺观，从而出现政府与宗教团体、公司组织、个人之间就宗教建筑权属的严重矛盾。像海南三亚的“观音菩萨像”，从其资金来源看，主要由地方财政拨款兴建，无疑应属于国有资产，但若以此界定佛像的产权，则涉嫌违反宪法政教分离原则，形成所谓“官办宗教”、“官立佛像”的局面，严重违反党的宗教政策和国家法律法规，损害游客的合法权益，造成恶劣的社会影响。
　　宗教财产的管理和使用无法可依、无章可循。长期以来，不仅宗教财产的产权归属不够明晰，而且由于缺乏宗教财产管理方面的法律规范，缺乏对宗教财产的有效保护和监督管理，出现了许多不容忽视的问题：不少宗教财产流失，宗教界内部因经济利益不断产生纠纷，有的地方甚至产生群体性冲突。最近几年宗教界的矛盾冲突，多数是由于对宗教团体财产控制、使用、分配不按制度办事，缺乏公开性、透明度和使用不当所引发的。随着宗教团体实力的增加，社会上的一些人开始利用宗教来实现自己的利益最大化，宗教团体内部有一些人也在神圣事业的外衣下实现个人利益。这种情况的滋生、蔓延，严重影响宗教团体内部和信教群众之间的团结和睦。
　　由上观之，宗教财产权的法律保护问题，关系到社会影响与社会和谐，是一个严峻且长远的问题。“民族宗教无小事”，在经济、文化、宗教等全球化的背景下，宗教财产权法定化乃至于宗教法制的健全不容忽视，对于这些问题的相关政策的制定不仅需要给予足够的重视，结合实际，完善和制定相关保护政策更是刻不容缓。
　　对策建议
　　确定宗教财产所有权的主体及其归属，必须符合宗教教义的要求，尊重信教群众的意愿，尊重标的物的历史传统归属，同时不能违反现行法律体系，应与党的宗教政策和国家的宪政政策、立法体例相适应。
　　1、确立宗教团体、宗教活动场所的宗教财产区分所有权。
　　《宗教事务条例》第五章“宗教财产”通篇以“宗教团体、宗教活动场所”为主体，规定其拥有对宗教财产的所有权、使用权、收益权等。这表明我国最高行政机关认可的宗教组织形态，即宗教财产所有权主体是宗教团体和宗教活动场所。从民事法律主体的性质角度看，宗教团体是各种宗教协会、宗教组织等以人的集合为主要特征的法人，属于社团法人性质；宗教活动场所是寺院、宫观、教堂等以财产的集合为主要特征的法人，属于财团法人性质。
　　从法律制定与实施的实际情况看，现行立法对宗教社团法人的财产所有权保护相对完备。目前各宗教协会即宗教社团法人的财产主要表现为社团成员的捐助形成的活动经费，其财产的归属和利用主要依照其内部章程的规定来运作，法律对其调整也主要是依照社会团体法人的有关规定进行。需要明确的是，寺庙堂观位处宗教活动的前沿，是与信众距离最近、关系最密切的宗教活动场所，它所掌握的财产多寡直接影响着宗教活动的开展，这些宗教财产不仅有宗教不动产，如寺庙、宫观、教堂和其他建筑物、构筑物，还包括许多宗教动产，如佛像、法器、经卷、牲畜、宗教自营收入、所受捐赠、知识产权等。只有明确规定寺庙堂观管领相应的宗教财产，才能使寺庙堂观具有独立的主体性和责任感，不再纠缠于与世俗社会、与宗教“大团体”之间的财产纠纷，而集中精力于宗教属灵活动，保证宗教自身的纯洁性和自足性。实践中，像少林寺、白马寺、白云观等著名佛道场所以及伊斯兰教清真寺、天主教堂等均可以按照这种模式，获得财团法人所有权，独立核算、自主管理。
　　2、依法保护国家（或集体）对宗教财产的所有权。
　　根据现行立法，国家或集体在一定条件下对宗教财产享有所有权。我国宪法规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。宗教建筑、宗教活动场所依附的土地虽然是宗教财产，但宗教团体、宗教活动场所仅享有使用权，无所有权，其最终所有权归于国家。对此，学界并无争议，这是由我国的社会主义性质所决定的。
　　除土地之外，被认定的历史文物和被国家征收的宗教财产也为国家所有。《物权法》第51条规定“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。”《文物保护法》第5条规定：“中国境内遗存的一切文物，属于国家所有”。所以，“石窟寺、寺庙、宫观等宗教不动产，以及各宗教使用的法物、器皿、经籍文献等宗教动产，只要被认定为历史文物或者被国家征集、购买、无偿征收的或者国家机关和国有单位收藏、保管的，原则上均属于国家所有。”因此，国家必须通过法律划定宗教文物范围，明确其所有权归属，防止行政机关肆意将宗教建筑物或其他动产以保护文物之虚假借口，通过强制力而剥夺、侵占之。
　　《文物保护法》第一条规定了国家保护文物的宗旨是“继承中华民族优秀的历史文化遗产建设社会主义精神文明和物质文明”，而不是以此获取经济利益，因此利用寺庙宫观的文物特殊性而获得门票的收入不应归属于旅游部门、文物部门或其他行政机关，而应由占有该文物的宗教团体收益，因为宗教团体是独立的民事主体，合法的享有所占有财产的收益。同时相关部门应当切实履行修缮、维护文物等保护义务。
　　确定国家对宗教财产的所有权边界，其实是为了更好地保护宗教团体和宗教活动场所对宗教财产的所有权而设置的“防火墙”。国家对于宗教财产的所有权主要来自于国家经济体制与国家根本利益维护的需要，而非宗教财产本身的性质决定。我们承认国家对宗教财产的所有权，目的就在于防范假借国家名义对宗教财产进行强制性的征收、征用的行为。实践中，一些宗教建筑和宗教活动场所因城市建设、旧城改造拆迁、商业化利用等，出现了不少纠纷，严重者还酿成群体性聚集事件。对此，国务院宗教事务局、建设部出台的《关于城市建设中拆迁教堂、寺庙等房屋问题处理意见的通知》（国宗发〔1993〕21号），对妥善处理宗教活动场所的拆迁问题做出了明确的处理意见，各级政府应严格按照国家的有关法规、政策予以执行。对教堂、寺庙等房屋，除因城市整体规划或连片开发必须拆迁外，一般应尽量避免拆迁。必须拆迁时，应征询当地政府宗教事务部门意见，并与产权当事人协商，合理补偿。在安置工作中，充分考虑到便利信教群众过宗教生活的需要。如属文物古迹的，按国家文物保护的法律、法规处理。
　　3、依法保护私人对宗教财产的所有权。
　　新中国成立前，有钱人家出资修建寺庙、佛堂等以方便本家开展宗教活动的情况较为普遍。土改时，针对这一事实，国家执行的政策是“如确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有。”改革开放之后，这项政策也相应得到恢复，即规定“带家庙性质的小尼庵”、“确系私人出资修建或购买的小庙”，仍属私人所有。由此可见，国家依法承认私人对其家里所配有的法物、法器、自己购买或修建的宗教建筑等享有所有权。
　　4、加强宗教行政部门和宗教协会管理职能，坚决制止乱建寺观和各种借教敛财行为。
　　根据2012年国家宗教事务局等十部门联合下发的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》，寺观应在政府宗教事务部门的行政管理下，在当地政府有关部门的指导、监督下，由佛、道教界按民主管理的原则负责管理，任何单位和个人不得插手其内部宗教事务。严禁党政部门参与或纵容、支持企业和个人投资经营或承包经营寺观，不得将宗教活动场所作为企业资产上市。坚决纠正寺观“被承包”现象，并限期整改，将依法应由寺观管理的事务交由寺观管理，整改不到位的，撤销其宗教活动场所登记，不得从事宗教活动。《意见》同时指出，除经政府宗教事务部门依法登记的宗教活动场所外，其他场所一律不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性捐献。对非宗教活动场所设立功德箱、接受宗教性捐献、开展宗教活动等借教敛财行为，政府宗教事务部门要会同公安、文化、工商、旅游等部门，按照有关法律、法规规定，坚决予以查处，并视情予以通报；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。
　　做到上述要求，首先要严格执法，坚决按《宗教事务条例》和《意见》的规定办，厘清中央有关宗教方针要求，明确政策界限，强调依法依规管理，对涉及寺观的管理行为不越界、不越位。其次，要在寺庙建设和教产归属上，破除“谁投资、谁受益”的错误思想观念。再次，充分发挥政府宗教事务部门和佛、道教协会监督管理宗教事务的积极性，在当地政府有关部门指导、监督下，由佛、道教界按民主管理的原则负责管理，任何单位和个人不得插手其内部宗教事务。最后，加强宗教财产及其管理的多部门协调共管，明确国家宗教事务局、中央统战部、国家发展和改革委员会、公安部、住房和城乡建设部、文化部、国家工商行政管理总局、国家旅游局、中国证券监督管理委员会和国家文物局等10个部门各自的管理职责、任务分工、执法措施，依法维护宗教财产权益和正常的宗教活动秩序。
　　党的十八大报告提出，要“全面推进依法治国。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”对于现代国家来说，管理宗教、处理宗教问题的方式始终不应该违背法律的规定、偏离法治的轨道。对宗教财产进行法律保护是必要和必须的，这不仅仅是宗教活动顺利开展和宗教财产合理利用的要求，更是我国宗教法治发展的要求和必然。
　　冯玉军，中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学法律与宗教研究中心主任。