向研：食品安全法律保护体系浅析

　　【摘要】食品安全问题愈演愈烈，道德滑坡严重，法律作为外化的最低限度的道德有义务探究食品安全中道德底线缺失的法律责任。食品立法应完善，要以积极向善为价值取向，以因势利导为立法原则；食品执法应规范，严格监管制度，严格惩罚制度；食品企业违法犯罪成本应加大，一经发现严惩不贷，红线附近交巨额警示费；消费者权益保障应加强，降低维权难度，引导其树立正确消费观，分散消费风险。
　　【关键词】食品安全；法律体系
　　当今社会，食品安全问题愈演愈烈，人们总想着依靠道德和行业自律的力量去解决问题。但我们必须认清的事实是，发生在食品安全领域里的很多问题已经不再是“三无”、偷工减料这么简单，而是有毒、有害、甚至致癌。残酷的事实非但没有证明如一些经济学家所说的“通过竞争，企业为了获得更多的市场占有份额，自然而然会重视产品质量，即市场经济会自动提升企业的道德水准，解决生产经营中的道德问题。”〔1〕反而愈演愈烈。事实证明，在无限的外在诱惑面前，在人性彰露无遗的贪婪，自私，冷漠面前，在严重滑坡却无法自救的道德面前，想通过跟黑心企业谈道德谈行业自律来解决食品安全问题是行不通的。而法律，作为外化的最低限度的道德，不但有助于界定相关主体的权利与义务，而且能对整个社会起到教育和警示作用，〔2〕运用法律武器解决食品安全问题要比单纯诉诸道德与依赖行业自律更具有可行性。分析食品安全的法律保护体系有助于更好地运用法律解决食品安全问题，维护广大人民群众利益。下面将分别从立法、执法、企业违法成本以及消费者权益保护四个方面浅析食品安全的法律保护体系。
　　一、完善食品安全立法
　　对处在经济转型期的我国而言，立法对于食品安全的积极作用显得尤为突出。〔3〕此外，立法对于完善企业自治和政府监管也会产生显著影响，从而间接影响到食品安全的保护水平。郭赋基于对发达国家和发展中国家食品安全立法的比较研究指出，无论一国的食品市场是否发达，法律条文的设计水平都与该国食品安全保护水平呈正相关。
　　（一）以积极向善为立法价值取向
　　1立法应惩恶扬善助美德弘扬
　　食品安全问题多发频发，国务院食品安全办在全国道德领域突出问题专项教育和治理视讯会上表示，要惩恶扬善，标本兼治。在管理体制上，形成不能碰、不敢碰的“高压线”。国务院食品安全办将完善食品安全投诉举报体系，落实有奖举报制度，健全消费者维权机制和惩罚性赔偿制度，发展群众信息员队伍，构建严密的社会监督网络。健全索证索票、进货查验等制度，推进食品安全信息追溯系统建设。道德问题很大程度上是因社会转型期市场经济冲击所致，解决起来也需要遵循市场规律。而有奖举报制度遵循了市场交易中等价有偿原则，更容易激发人们追求正义打击犯罪的欲望。
　　国外有个善良的《撒玛利亚好人法》〔4〕，规定救人者在一般情况下，对救人的后果不承担法律责任；同时，对歪曲真相、诬陷好人的被救助者，也要进行惩戒。〔2〕
　　在我国食品安全领域，如守法经营行为正如救助人一样是一种稀缺的正义与善良的行为，这就需要公权力机关以多种方式予以激励，比如每年度评选一次守法经营企业，并予以重金奖励。这种激励既有利益推动的功能，又有损失补偿的功能。这些功能的实现使正义与善良的行为有所扩展，从而不再只是一小部分道德高尚者的行为；同时使得处于危急状况下的利益获得最大限度的救助可能性，让人民的生命健康的受损程度降至最低。
　　2统一诚信标准
　　就目前中国而言，出现诚信危机的原因在于中国正处在由传统经济向市场经济转型的过程中，一方面，传统的诚信道德伦理具有一定的局限性，难以适应现代市场经济的需要；另一方面，当前法律诚信制度的构建与实施还有待于完善，存在滞后于经济发展的问题。因此，我们需要提倡诚信，但这种提倡不应仅仅是中国传统道德诚信的回归，而应是大力加强法律诚信的构建，以及在法律诚信基础上的道德诚信的重建。
　　在新的市场经济下，首先要做的就是统一诚信标准。近年来的食品安全事件有不少发生在免检产品，驰名商标，老牌企业领域里，就是因为政府在执法时实际放松了对此类企业产品的检验，人们心中无形降低了对这类企业的诚信标准。所以，诚信标准在同一行业中应该对所有的企业或个人都适用，不应该因企业的所有制不同、规模不同或地域不同而有所改变。“法律面前人人平等”〔5〕。法律制度有两个特点，就是它的普适性和公平性，如果不能做到市场中所有行为主体一视同仁，公平对待，法律制度就会失效，甚至于崩溃。而只有首先做到这一点，诚信的标准才能得到有效的贯彻和执行。
　　（二）以因势利导为立法原则
　　庖丁解牛之所以不费吹灰之力且游刃有余，是因为其熟谙客观规律，并遵循客观规律。食品安全中的道德问题很大程度上是因社会转型期市场经济冲击所致，解决起来当然也需要了解市场规律并遵循市场规律，因势利导。
　　1合理分配产供销在商品流通环节的利润
　　我国的食品商品价格并不便宜，但质量却堪忧，性价比异常偏低。那么这些流失的价值究竟去往何处？
　　对于很多连锁企业，他们主要讲的是一种共赢关系，产品进入零售渠道，成本会非常高，看得见的是超市的上柜费、促销费，看不见的是某些灰色费用。在我国大部分超市入场要交上柜费，生产商要和超市进行利润分成，并且超市的回款账期也会比较长，定期进行的促销费用也交由生产商支付。染色馒头事件发生时，有的超市不把馒头就地销毁，而是退给生产商，退回去后风险就转移到生产商上了，超市不承担损失，可以说是只赚不赔。这些因素加起来，导致的结果是有些生产商的利润过低甚至没有利润，不得不通过一些违法途径去降低成本。但是有些生产商明知如此还是要这么做，主要是为了打造品牌。对于零售商，他们认为钱都被商业地产商赚走，然而商业地产商认为开发过程中税费的支出也不少。这样一个环节压榨下一个环节，当有环节出现超额利润时，就意味着下一个环节所得利润肯定会受到影响。倘若能把商业流通环节的关系理顺，让利润分配合理，让每个环节的商家都有钱可赚，而不是一个环节压榨下一个环节，生产商的压力会减轻许多，当生产商能通过正当途径获取商业利益时，又有什么必要去违法呢？
　　2通过降低税率来让渡利润空间
　　产供销环环压榨层层抬价这一事实，是否让我们联想到了房地产商与政府天价土地使用费的博弈呢。假设政府愿意退让一些，给房地产商开一个稍低一点的土地使用价，房地产商抬价的基点就更低，房价自然会下跌；同理，国家是否能考虑通过降低税率而让渡一些利润空间给食品生产商呢？当然，土地资源是稀缺的且越用越少，所以土地使用费降价空间很小，有理由保持天价；但对于食品的征税并不是没有降低空间的，可以把减税后的差额平均分摊到其他征税领域如奢侈品。税收是国家宏观调控的重要手段，而在如今食品安全问题愈演愈烈之际，如果能降低一些生活必需品如大米、油上的税收，让点利润出来，给生产企业更多的利润空间，就能降低生活必需品生产商的成本，减少其通过违法犯罪来节省成本的动机。此外，我国低税率现在还主要是针对一些农产品、食用植物油和鲜奶，不含其它普通食品。如婴儿奶粉此类虽不属于生活基本品，但与生活基本品同样重要的食品，国家是否可以考虑在增值税的低税率和一个的普通税率〔6〕选择时，将其纳入的低税率中。
　　二、规范食品安全执法
　　食品安全法于2009年颁布实施之后，公众普遍认为，在可预见的未来，中国不会出现大规模的食品安全问题。然而，接二连三发生的食品安全事故，让人们反思，为什么实行了最严格的食品安全制度之后，还会出问题呢？因为执法不严。换句话说，当前我国食品领域存在的问题，主要是执法不严的问题。食品安全法几乎将涉及食品安全的所有领域都纳入到法律规范调整的范畴。然而，这些法律规范要想真正发挥作用，还有赖于行政机关严格依法办事。
　　所谓严格执法，不是改变传统的行政管理体制，实行垂直管理；也不是在法律之外加重生产经营者的责任。严格执法是指在现有的法律框架内，明确行政执法机关的法律责任，防止行政机关不作为或者乱作为，损害消费者的利益。
　　（一）严格监管执行
　　政府不能每一次事件都是事后查处，亡羊补牢。所以监管的执行尤为重要。
　　1监管部门之间职责应明确细化
　　新的《食品卫生安全法》〔7〕出台后，根据这个法把目前的食品安全环节分为三块：第一块是生产环节，由质检部门管理；第二块是流通环节，由工商部门管理；第三块是餐饮环节，由食品药品监督管理局管理。而关于这三块之间分工的详细规定，我们现在看到的唯一一个实施细则是卫生部制定的，它更多的是侧重于标准。但单纯的标准往往规划不了复杂的现实。比如一个产品既有生产又有销售，如何去理解？食品药品监督管理局会认为问题出现在生产环节，应该找质检；而质检则认为商品最后是要销售的，应该去找工商部门。如此一来，当商品出现质量问题时，就会出现三家推诿，受害者投诉无门的现象。可见，质检、工商、食品药品监督管理局这三个部门的衔接需要细化，搞联合执法还是协调切分，这还有待政府进一步细化。
　　2质检不能流于形式
　　我国的监管部门的监管程序一般是对生产企业开业抽查合格后，就进行送检。而送检本身就是有问题的。应该使用定期检查。比如现在的牛肉膏，它本身是一个合格的添加剂，把它放在牛肉汤里可以，但是放在猪肉里让猪肉变牛肉或放在腐败变质的肉里来遮味道，这就要出问题了。它本身是一个合格的添加剂，但如果用在不合适的地方，就会产生难以预计的食品安全问题。可见，监管部门的检验确是个技术活，需要审慎对待。
　　（二）严格惩罚制度
　　必须建立强有力的惩罚机制。惩罚机制的经济意义在于使保持诚信的外部性内在化，使人们在其经济行为中充分考虑到不诚信带来的惩罚后果，提高不诚信行为的经济成本，使其行为无利可图，使其行为趋向守信。
　　1加大惩罚力度
　　目前食品领域形势不容乐观，道德滑坡实为严重，适度惩罚机制的适用土壤已悄悄恶化：一系列压榨已经使生产商所得利润极小，若此时的惩罚力度还保持适度状态而不加大力度，就往往能够让生产商滋生一丝博取暴利机遇的邪恶念头，所以惩罚力度应加大。
　　2丰富惩罚方式
　　如在在归责问题上，中南财经政法大学法学院教授乔新生建议建立食品安全责任追究制度，归责到个人。“凡是在一个地区出现大规模的食品安全问题，当地的负责人特别是食品安全监管部门的负责人必须引咎辞职，只有这样才能产生警示作用，也只有这样才能确保不会出现监管真空。只有让监管部门的负责人和工作人员深切地意识到，不加强食品监管，可能会危及自己的政治生命，他们才会倾尽全力，解决本辖区内存在的食品安全问题。”
　　三、加大食品企业违法犯罪成本
　　企业对食品安全问题应承担主要责任是毋庸置疑的。企业追求利润最大化，能赚一百绝不赚九十九，这是企业的本性。我们不能单靠依赖企业的道德良知，而应从法律上对企业行为予以规制，一方面需要对违法行为严厉打击以儆效尤，另一方面也需要对疑似行为予以警示防患于未然。
　　（一）一旦发现严惩不贷
　　现在非法生产和销售食品的企业是这样一个情况，我做这件事，没被发现，发一大笔；被发现了，赔一小笔，那当然就选择做了。所以对于这些危害食品安全的行为很有必要加大惩罚力度。出现了违法行为或者事件就应当严惩，包括生产者的责任和销售者的责任，也包括刑事责任、行政责任、民事责任等等。查处期间对企业生产行为要求要严格。如果食品生产经营者出现安全事故，执法机关必须立即查封，在食品安全领域实行休克疗法，等到事故调查清楚之后，才能继续开工生产。决不允许食品生产经营者抱有侥幸心理，更不允许一边整顿一边生产，危害消费者健康。
　　法律应对食品安全高度重视，要把食品行业与其他产业区分看待。现在企业有问题有一个主要负责人五年不能从事相应行业的规定，法律还可以规定对于食品安全这方面出问题的负责人永远都不能从事食品行业的工作，一方面可以让违法者为自己的恶劣的行为付出代价，而不是让消费者去为违法者的行为付出代价；同时，有了明确的惩罚原则和先例，法律就会起到教育作用和预警作用，让其他人不敢这么做，毕竟法律制裁的最终目的不是惩罚，而是保护公民健康。
　　（二）红线附近交巨额警示费
　　《食品安全法》中指出在销售环节必须是明知不符合食品安全标准还销售的才承担10倍赔偿责任〔8〕，
　　一个正规厂家送过来的东西销售商怎么会知道不符合食品安全标准？他们只管销售。现在刑法修订后对食品安全量刑幅度也不低，如果掺入有毒有害物品，比照销售假药处理，最高可判到死刑；如果是生产不安全食品，最高可也判到无期，但关键是发生十起案子很难抓到一起。让违法行为跟法律打擦边球，无疑让黑心厂商偷着乐，百信明着哭。那是否可以考虑违法生产和销售食品，危害消费者健康的，普通情况下，尚不到追究法律责任的，就应当在经济上严罚，罚到他们再也不敢这么做。
　　四、加强消费者权益保障
　　（一）降低消费者维权难度
　　《食品安全法》法条规定，“在销售环节必须是明知不符合食品安全标准还销售的才承担10倍赔偿责任”。也就是说，当购买到质量有问题的食品时，消费者必须证明销售商明知食品有问题还销售的这种直接故意，可见消费者举证难度比较大，维权成本过高。由此可见，我国没有明确的群体诉讼制度，消费者维权成本过高。
　　1超市直接对消费者负责
　　现在食品销售者在明知的情况下销售不合格食品，消费者可以主张十倍赔偿，但是无法证明销售者不明知的话怎么办，而且消费者也很难找到生产商。所以在举证责任方面是否可以考虑调整一下，由超市直接对消费者负责，超市再向生产商追偿，生产商对超市负责，从而可以约束生产商的行为，也降低了消费者举证难度。
　　2把不符合安全标准的产品售价乘以10倍
　　购买到质量有问题的食品后，要退货必须要收银条才能退，这就使超市对消费者承担的责任更小，完全就是维权成本高、违法成本低廉。既然消费者索要十倍赔偿举证非常困难，那能不能考虑责令超市把不符合安全标准的产品的售价乘以10倍，即把生产商的违法成本乘以了10倍，相当于把要给消费者的赔偿拿出来投入到食品安全防范建设领域去了，而这些多出的价值可以考虑设立一个基金，用来对食品安全受害者进行赔偿。
　　（二）引导消费者树立正确消费观
　　1矫正消费者消费常识
　　对我们社会大众来说，也要转变一些观念。比如有些人买东西的时候喜欢买又红又亮的苹果，又红又大的草莓，其实那些是打过蜡或用过激素的，而大多数人都不知道长在树上的苹果正常是什么样子的，是否有必要在消费者中普及这方面的知识？比如超市卖的水果都得拍张水果的原本样子的照片，让大家知道水果未经粉饰长什么样。这倒是可以鼓励一下消费者协会或者建立一个网站来普及消费者的知识。这样也可让路边摊变少，以后人们只放心去一些确实信得过的超市购物。
　　2制定严格的食品信息统一发布制度
　　近年来，在国内发生的多起食品安全事件中，消费者往往听不到科学、正面的信息，也不能及时得到政府部门发布的权威信息。政府的交流缺位或者薄弱的交流力度给媒体以炒作的机会，从而产生“涟漪效应”，导致消费者认识更加混乱，使消极影响扩大到政治和国际贸易等更广泛的层面。
　　造成这种情况的原因主要有三：一是政府不能及时开展风险交流工作，反应速度慢，信息不完整；二是部分媒体尤其是网络媒体，对大部分并不足以给消费者健康造成危害的食品安全事件夸大炒作，误导消费者，造成不必要的社会恐慌；三是消费者对食品安全问题存在误解，如要求食品安全零风险，重视化学性污染而忽视食源性疾病，将假冒伪劣食品问题笼统等同于食品安全问题等。
　　对这一问题的解决，我国食品安全法及其实施条例明确规定了食品安全信息的统一发布制度，其主要目的在于避免日常生活中遭遇或者可能遭遇食品安全风险时，由于信息不对称、信息发布主体不一、信息发布渠道混乱而造成的公众恐慌。〔9〕当然，还有两大原因似乎并不能因此得到解决。如果不能对媒体实行个人归责，即当媒体恶意夸大有关群众利益的事实造成极其严重的负面影响时，严惩媒体主要负责人，政府的正义之声极有可能被媒体狂轰乱炸之声淹没；如果不能对消费者普及必要的食品安全知识，那政府在澄清事实时难度也很大。
　　（三）分散消费风险
　　江苏长安责任保险、扬州工商局在江苏省内率先推行流通领域食品安全责任保险制度，开了全省食品流通领域经营企业参保“食品安全责任险”的先河。据悉，投保“食品安全责任险”的20家商户多为中小型食品销售企业，包括超市、农贸市场等。该险由食品流通领域经营企业投保并缴纳保险费，主要承担食品销售企业由于疏忽和过失致使消费者食物中毒或食源性疾病，或食品中有异物，造成消费者人身损害和财产损失，保险公司在限额内予以补偿。“如果经营户支付的保费为600元，那么如果遇到食品安全事故，保险公司累计最高赔付可达10万元”。
　　“食品安全责任险”有三个作用：首先，受害消费者得到及时赔偿；其次，食品销售企业财务压力也得到分散；再次，保险公司作为第三方可协助政府职能部门协调处理事故，化解矛盾。
　　结论
　　食品安全立法需要不断完善，食品安全执法需要不断完善，食品企业违法成本需要不断增加，消费者权益保障需要不断加强。只有建立健全了一套严密可行的法律保护体系，让法律的阳光普照食品领域，我们的食品安全才有保障！
　　向研，单位为湖北大学。
　　【注释】
　　〔1〕熊仁宇。成本推动型通胀〔J〕。21世纪经济报道，2008（013）
　　〔2〕姜明安。《界定“公共利益”完善法律规范》〔J〕。《法制日报》，2004
　　〔3〕程国平，方苏立。关于我国边际消费倾向的探讨〔J〕。商业时代，2007
　　〔4〕《撒玛利亚好人法》〔M〕。美国法律
　　〔5〕谢希德。创造学习的新思路〔J〕。人民日报，1998
　　〔6〕《中华人民共和国税法》〔M〕。中国法律
　　〔7〕《中华人民共和国食品安全卫生法》〔M〕。中国法律
　　〔8〕《中华人民共和国食品安全卫生法》〔M〕。中国法律
　　〔9〕赵正群。《交际费、食粮费情报公开诉讼及其意义日本行政诉讼在20世纪90年代的新发展》〔J〕。《行政法论丛》，2002