郑毅：探索司法管辖与行政区域有限分离

　　2011年，全国一审行政案件收案136353件，同比上升5。6。最高人民法院常务副院长沈德咏强调，法院将积极探索司法审判管辖与行政管理区域有限分离，着力解决行政审判突出问题。长期以来，司法审判管辖与行政管理区域高度重合的体制设计一直是影响法院行政审判的重要因素之一，笔者认为，探索两大区域的有限分离可以通过借鉴海事法院的设置模式来实现。
　　根据宪法第124条的规定，我国目前共设置了10个海事法院，它们的审判管辖范围不但突破了传统的地级行政区域的限制，而且由于其管辖地域的跨省性特征，往往在案件上诉时也能够在一定程度上摆脱省级行政的限制。从理论上来说，这种体制对于将行政权对司法权的干预减小到最小的程度是具有重大意义的。2007年5月，全国政协、民革中央和最高人民法院组成了一个联合调研组，对三个有代表性的海事法院和地方上的同层级的法院进行了一次考察调研，发现海事法院在依法独立行使审判权方面有比其他法院更为优越的地方。海事法院因为要审理与水路运输相关的案件，涉及河、船、货、船员等，其管辖权必须以河流为坐标系进行划分，由于河流的跨域性，海事法院的管辖权也就随着河流的游动而延伸开来。虽然当时划分海事法院管辖范围时，或许没有过多地考虑到防止地方保护主义的问题，但却客观上实际起到了这个作用。正是由于因为海事法院的司法管辖范围与县长、市长、省长的管辖范围没有直接联系，因此它们的管辖范围要宽得多，而相比其他普通法院而言，海事法院受到的干预的程度也最小。最高人民法院副院长万鄂湘就曾指出：“这说明法院的保障机制应与行政区域拉开距离，有利于法院的居中裁判和公正司法。高一层级的财政机关保障海事法院的经费问题，使得它们没有任何后顾之忧，行使审判权时必然保障公正。”
　　笔者认为，法院体制改革是建立独立的司法体制、维护法律尊严的需要，是保障国家法制统一的需要，是建立公正、廉洁、高素质的法官队伍的需要，也是加强中央权威、保障中央与地方关系法制化的需要。通过借鉴海事法院的经验，对现行法院管辖制度尤其是司法审判管辖与行政管理区域高度重合的现状进行改革，如下四点可供参考。
　　第一，建立一套与行政区域相分离的法院体系。建议在划分司法区域的基础上，分别设立基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院，按大区分别设立华北高级人民法院、东北高级人民法院、华东高级人民法院、中南高级人民法院、西南高级人民法院、西北高级人民法院等6个高级人民法院。每一大区根据实际情况分别设置1015个中级人民法院，基层人民法院可在县市区域基础上设置。
　　第二，人民法院的经费由中央财政列支，由最高人民法院会同国务院司法行政部门编制预算，报经全国人民代表大会及其常务委员会批准并拨付。最高人民法院设立经费和预算审议委员会，统一管理全国各级人民法院的经费。
　　第三，最高人民法院的大法官由全国人民代表大会常务委员会甄选、任免；全国人民代表大会常务委员会设立国家法官委员会，甄选、任免高级人民法院法官，审议全国法官的资格条件并对各级法院的法官实行监督；最高人民法院设立法官委员会，甄选、任免中级人民法院法官并对各高级人民法院法官实行监督；高级人民法院甄选、任免基层人民法院法官并对所辖中级人民法院法官实行监督；基层人民法院法官有高级人民法院法官委员会甄选、任免，由县市人民代表大会及其常务委员会实行监督。
　　第四，牢牢把握“分离有限”的原则。一方面，司法审判管辖与行政管理区域在一定程度上的重合有利于基层人民法院立足当地实践提升审判质量和效率；另一方面，海事法院的管辖区虽然基本上同陆上行政区划有别，但在其管辖的水域范围内依然具有天然的连通性，因此这种提笔不适于普通法院管辖和行政管理区域关系改革机械地、全面地照搬。
　　郑毅，法学博士，中央民族大学法学院讲师。