秦前红：现行宪法国家机构制度的修改问题刍议

　　当务之急可能要解决的问题是权力体制问题。我们讨论这个问题应该借用台湾的一句话，叫做戒急用忍，有很多问题摆在我们面前，学者对这些问题要有理性的态度对待，而且需要智慧讨论。我觉得上午提到的问题作为学者可以用另外一种话语表述，比如联邦制的问题，可以用中央和地方关系的分权，没有必要用很刺激性的语言去弄，可以用艺术性的方式讨论，达到预期的轨道。
　　关于人大制度问题。到今年两会，成了一个重要的实质关口，我一直观察两会，但今年两会显现出跟以往从来没有的别样景致，可能是不是到了网络时代很多问题都曝光在公众面前，很神圣的制度中由于某种契机被高度解构。人大制度遭遇了很多难题，粗略可以列举几种情况。
　　人大本身跟当下领域另一个话语维稳高度联系起来，我们过去垢病地讲资本主义民主花钱，但是是可以计算预计和测量的，但是中国人大开会成本很高昂，比如开两会，2700多代表吃住行要花钱，这些所用食品要特供，很多代表是兼职，兼职中所支付的成本，另外是直接用于维稳的。去年两会的时候，北京新华社通稿讲北京有60多万人涌上街头，大概三个电线干下面一定就有一个负责保卫。今年在两会没有开之前，河北的省委书记就动用了一万多人跑到河北各有关基层单位去，他说了一句话叫做基础不牢地动山摇，成本很高昂。因为两会是一个政策市场，由于所谓的达官贵人都是群“贤”毕至，很集中地进行政治公关，其他私人升迁都在这个场景都展开了，省委书记，市委书记一去都是带三套班子，秘书班子帮着写稿子，工作班子负责公关，宣传班子负责收买媒体。在这个时候很多国家级媒体是最发财的时候，那么多厅以上的干部都想上画面，没有那么多机会，一个地级市市长要上电视大概要花不菲的价格。
　　人大制度被高度行政化，这可以体现在几个层面。比如代表的产生是行政化的安排，会议制度很行政化。人大会议有三种形式，一是全体大会，二是代表团会议，三是小组会议，全体会议让你没有发言机会，听取表决而已，能够发言的是代表团会议和小组会议。在代表团会议中，实际是各省市代表到北京租一个场地异地开会，在代表团中省委书记是代表团的团长，人大常委会的主任和省长是副团长，其他的本身组成都是干部占高度比例，他当着省委书记和省长不敢说话，通常很多是规定动作，按照规定动作发言。比如我们的同行杨海坤教授当着李克强有一个五分钟自选动作发言，其实我们在私下里说，杨教授无非是表达了我们早就想说的，我们都知道说的，但是那竟然成为一个很轰动的新闻。
　　人大的运作也遭到一些问题，我们对国家机构的设计有一个公认的目标指向，现有的人大架构中连5的功能都没有发挥。宪法给了全国人大立法权，修宪权，人事任免权，监督权，决定权，立法权现在是慢慢不用了，本来很多由人大立法的现在由人大常委会用了。比如合同法是由全国人大通过的，但是侵权法变成了全国人大常委会通过，税法也是这样的，行政法中行政处罚法是全国人大通过的，其他的行政强制、行政许可统统是全国人大常委会通过的。在决定权中有一个人事决定权，但人事决定权在人大常委会中大量采取零售方式，把全国人大的权力简略了，属于慢慢蚕食的情况。其他的权力都出现了这么一个问题。
　　基于这样一些情况，我认为人大制度可能到了迫在眉睫的改革关头，我对人大制度的改革有一个基本的想法，借助于有一次我去跟焦洪昌教授谈到台湾的宪法体制的时候，提到虚国大、实立法会的问题。在我们国家这样的情况下，由于是一元权力体制，全国人大有保留的必要，因为是象征所谓的主权统一。在地方是应该把人大常委会跟人大合并了，没有必要去设置两个架构，地方人大实际上已经被虚置化。人大出现了代表力的式微与孱弱，层级越高的，要决定更广泛区域问题的，就越不跟老百姓有连接的纽带，我过去作为一个武汉市的代表都不知道是那些选民选出来的，
　　谈及宪政体制，在当下遭遇了一种危机，原初在82宪法中涉及到很多修宪的意图在当下不能去实现。比如说刚才讲到的军事体制问题，军事体制跟国家主席制度有关系，82年所设计的制度是虚位的国家元首，跟外国的元首政要去谈判的时候，只能坐在沙发上，不能坐在长方桌上或者椭圆桌上去决定问题的，是不能表态的。后来由于三位一体的变化，他变成实权的国家元首，但是在实权的国家元首里面，这种权力逻辑是不自洽的，会在特定情况下遭遇危机，比如第一种情况，他又是党的军委主席，又是国家军委主席，基于换位的不同步，可能产生危机问题。另一个问题，比如国家副主席制度，54宪法曾经规定国家副主席制度，到了75年取消，78年也没有恢复，82恢复国家主席的时候，明确规定了国家副主席是在国家主席缺位时是可以继任的，可是我们过去产生的国家副主席有各种不一样的情况。有一种副主席是接班人，是准备继任的，比如胡锦涛和习近平是这种情况，但是还有一种比如王震、荣毅仁、乌兰夫等，他们做副主席时与三位一体的连接点并不清楚。我曾经做过一个思考，是不是因为国家的主席是一种国家象征，这些副主席也要表征什么事情？荣毅仁可能是表征多党派的问题，乌兰夫曾经准备去表征所谓的多民族统一问题，其他的可能是表征另外一种意味。正常情况下，一个领导人可能都高度健康，可能干满两届，但是也有情况下发生意外的情况，那时候处于这个位置上的不是准备安排做接班人的副主席，是否还是按宪法规定接任国家主席？如果接任，他是否当然也担任国家军委主席？这些在宪法中都不明确，这种权力体制安排在特定情况下也可能遭遇麻烦。
　　关于现有人大制度下所设立的行政权力制度。温家宝今年在作总理生涯中的最后一次记者招待会发言中，充满了很蓝调的东西、很忧郁，对自己做了总结，也说出很多问题，尤其是说出了体制问题，我觉得这些体制值得我们搞宪法的人去高度对待的。比如第一种情况，在中国有一种体制，因为退休不退出的制度导致总理权力高度被压缩。我们知道宪法中给了总理很多权力，但是实际上从建国初期周恩来当总理的时候，在特定的时候他仅仅是一个外交部长，到朱镕基做总理的时候，曾经有一阵他仅仅相当于一个中国银行的行长，但是到温家宝的时候有很多权力该他行使的他不能去行使，最典型的是汶川地震，他要指挥军队去救灾的时候，军队不听话。但是我们宪法里面规定了，国务院是管国防建设的，军令权和军队建设权界限如何划分在宪法学中很少去关注这个问题。总理的权力受到局限其原因我们没有严格真正地实行总理负责制。总理负责制，我们从语意或规范上进行解读，它应该在人事问题上，在人事升迁或罢免的问题，以及人事待遇问题上总理是保持一个决定权的，但是实际上没有。没有的原因第一是中国的权力出现了退休不退出的情况。过去最高的领导人，名义上是遵循任期制，但退下去以后，他实际上还对这个体制保持有操控力，这跟民主制度下的责任制原理是不匹配的。
　　举一个典型例子来说，每一个新的主席和总理上任的时候，他们当了班长和副班长，但是班委会成员全部是前任安排的，他要用五年的时间，用各种各样的硬和软的手段消化前任的安排，等到他消化以后，后五年已经是有心无力了。第二种情况是什么情况呢？一个总理实际上是管不住一个部长的，部长当不当部长或者免职不免职，总理说了是不算的，部长可以去挑战你总理的权威。正常情况下，如果总书记和总理是保持高度一致的时候，你这个总理是有权威的，如果意见相左，你这个总理是不能决定部长升迁去留问题的。关于政令不出中南海问题，单一制的国家的制度设计其目标指向之一应该表现为政令的畅通，但是政令的畅通并没有与之匹配的制度设计。总理对地方的首长、行政首长，他的升迁和去留也没有太大的权力，他没有办法从体制上保证这样的贯通。我们从95年以后看到一种情况，中国宪法文本所设计到的单一制体制逐渐失灵，它是靠党的那套体系来弥补这种失灵的情况。但是这种情况在重庆事件出现之后又遭到另外一种挑战，挑战是什么？我们上午讨论说哪一个是中国权力最大的机构，我们说是九人机构。但是在本届党政体制中出现一种情况，九人制高度分权，很多情况下实际上变成了九人各管一方，并在所管那一方的最高主宰。九人决策体制，由于过分强调集体领导，没有明确一个核心，或者核心权威不够，使其有时成为不能迅速决策甚至决策不了的体制。到了地方又是高度集权的体制。地方党的领导人几乎是无所不为，为所欲为的，成为了一方诸侯，这也是在宪政体制中要讨论的问题。
　　在国家机关讨论中，比如说任期制度。上午我们一直说要坚持我们是一个共和国，我们对共和国有很多认知，但是按照麦迪逊在联邦党人文集里中的主张就是两个标准，一个是任期制，一个是选举制。我们现在的任期制在不同层级有不同表现，在中央坚持最严格，在省里这个层级也是基本坚持不错的，但到了省下面层级完全不能去坚持，而恰巧是任期制不能坚持，当然还有别的因素，带来了透支未来，带来所谓的功利主义和所谓的短视主义，这些问题是在宪制体制中也是没有梳理清楚的。
　　另外一个问题是关于预算制度和审计体制问题，我们现在的行政预算和行政审计体制是造成通常所说的宪政里面的一个目标指向，即有限政府和责任政府不能达成的一个主因之一。我们在可见的时间维度中，当然不可能做完全另起炉灶式的改革，我觉得我们可以做的是追求制度的累进之变，应当考虑把行政预算体制和行政审计体制改为人大预算和人大审计体制。