马怀德：“信访不信法”的现象值得高度警惕

　　从解决纠纷的渠道上看，当前最重要的国情就是“信访不信法”，信访制度不仅成为纠纷解决主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战。长此以往，必将冲击法治的统一与权威，增加社会成本，影响行政秩序和效率，值得高度警惕。
　　如何认识当前国情，进而根据国情实施司法改革，是实务部门与理论界必须回答的问题。在我看来，当前的国情十分特殊也十分复杂，并非三言两语能够说清楚。但能够反映国情的社会现象却显而易见，比如，法律未能被普遍信仰，法律得不到有效的实施，司法权威尚未树立，在众多解决纠纷的渠道中，司法并非人们的首选或者最终选择等等。从解决纠纷的渠道上看，当前最重要的国情就是“信访不信法”，信访制度不仅成为纠纷解决主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战。长此以往，必将冲击法治的统一与权威，增加社会成本，影响行政秩序和效率，值得高度警惕。
　　信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，在反映人民呼声，解决各类争议化解纠纷矛盾，维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。但是，随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势。信访实践也出现了新的变化。由于信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的首选。其结果是，原本通过书信反映情况的陈情制度日益转化为越级走访、闹访、缠访，领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，导致千军万马齐涌党委政府寻求“直通车”，加剧了信访潮；基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致了生效裁判被推翻；有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”，导致信访人相互攀比；有些地方为了一时稳定而不惜强制截访、采取限制人身自由等措施，进一步激化矛盾；有些信访人员置国家荣誉民族感情于不顾，到使馆区“告洋状”，企图将普通民事行政案件事件“政治化”。于是，信访在很多人眼里成为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的秘笈。基层党委政府的处理方式也五花八门，无所不用其极。其严重的后果是冲破法律底线，影响法治的权威、统一和稳定，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。对此，应当从建设社会主义法治国家的高度，从维护社会长期稳定与和谐的高度，理性看待信访实践中出现的各种问题，及时改革完善信访制度，发挥多元化纠纷解决机制，特别是行政复议诉讼等主渠道的作用，使信访归位于群众陈情联系政府的制度本源。
　　信访并不是社会纠纷解决的主渠道，从某种意义上说，信访甚至还带有“拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天”的封建色彩。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。因为诸如行政复议诉讼等纠纷解决渠道是经过长期历史检验逐渐规范化制度化的成果，是纠纷解决制度的高级形态，具有公开透明、公正可信等形式正义的基本特征。如果任由各种纠纷不是最终进入诉讼仲裁行政复议等法定渠道，而是循着信访这条路上下反复处理，特别是已经法院生效裁判确定的案件再进入信访程序，无疑将导致法治社会的倒退。
　　如何限制信访的无限制扩大，将各类纠纷有效引导到法治轨道上来？我认为，必须对信访制度及诉讼等制度进行较大力度的改革，使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。
　　首先，重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位，尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。
　　其次，建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室等，使大批涉法涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。
　　再次，修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围，改革两审终审制度，将审级增加为三级，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来。
　　最后，领导在重视信访工作的同时，减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，分清主次，鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、诉讼等方式维护自己的合法权益。
　　马怀德，中国政法大学副校长，教授，博士生导师。学习时报