孙谦：防止检察权滥用确保执法办案公正廉洁

　　一、关于“检察机关是国家的法律监督机关”的宪法定位问题
　　宪法将人民检察院定位为“国家的法律监督机关”，检察院通过履行法律监督职责保障、维护国家法律统一正确实施。这是由我国国情决定的，也是由我国的国体和政治制度所决定的。
　　我国是中国共产党领导的社会主义国家，以人民代表大会制度为根本政治制度。我国的国体决定了必须坚持中国共产党的领导，不实行两党制或多党制轮流执政；我国的政体决定了人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，不实行“三权分立”和“两院制”。那么，我们如何实现对权力的监督和制约呢？其中有一条制度意义上的设计，即设立专门的法律监督机关检察机关，以维护国家法律统一正确实施，保障权力在法律的规制内运行，这是设置具有独立宪法地位的检察机关的根本理由。这最初源于列宁的法律监督思想和苏联的实践。当然，除这一条制度设计之外，我国还有民主集中制原则、多党合作、人民通过人民代表大会行使国家权力，监督国家机关依法行政、公正司法等等。但检察机关的法律监督，即检察监督，无疑是一项重要的制度安排。
　　中国共产党在80多年前，在建立中华苏维埃这中华大地上第一个人民政权之初，就注意到了检察机构在共产党领导的政权结构中的重要性，设置了工农检察机构，负责查办贪污腐败案件，维护革命法制。后来到陕甘宁边区，包括各个抗日根据地，再到后来的东北解放区，都设有检察机构。伴随着抗日战争、解放战争的胜利，人民检察制度薪火相传，直到中华人民共和国建立。新中国建立之初，就开始设置了从中央到地方完整的检察体系，独立运行于行政机关和法院。除文革时期的“七五宪法”之外，“五四宪法”、“七八宪法”到“八二宪法”，都规定了人民检察制度，都把我国的国家机构设计为“一府两院”。
　　有的同志提出：苏联已经解体了，列宁的法律监督理论也“过时”了，中国把检察机关还定位在法律监督，是不是没有根据了？对这个问题，我们认为：我们坚持的不是哪个国家的经验，我们坚持的是在共产党领导的、人民当家作主的国家更好地解决权力监督与制约的思想和理念。他们不搞社会主义了，我们要搞，而且要搞得更好！他们不是共产党领导了，我们是，而且要不断地巩固党的执政地位。同时，在检察制度方面，经历了建国初期的探索之后，我国一直特别注重检察制度中国化的改造，根据我国国情，不断完善我们的检察制度。因此，我们不仅要看到我国检察制度与苏联检察制度的历史渊源，更要看到我国检察制度在适应中国国情过程中的发展和创新。
　　还有的同志问：许多国家的检察机关都不叫“法律监督机关”，而基本上是公诉机关，为什么我们叫“法律监督机关”？对这个问题，简单说，是体制机制不同的结果。西方国家主要是按照“三权分立”原则来构建国家权力架构的。在这样的体制下，检察机关或依附于行政机关，或作为“准司法机关”，不可能设计成专司监督职能的机关。但从检察机关实际所起的作用看，任何国家的检察制度，都有监督制约的功能，因为检察机关产生之初，就是从审判权中分离出来的、目的是制约警察和法官。
　　如同中国特色社会主义一样，中国特色社会主义检察制度也有一个不断探索、完善的过程。在社会主义初级阶段，在走向依法治国的过程中，设置这样一个法律监督机构，发挥“提醒提示”和“启动纠错程序”的作用、发挥追究职务犯罪保障公权正确行使的作用，具有制度上的正当性、合理性与现实的必要性。这一制度，与中国共产党的领导、与社会主义、与人民代表大会制度是一脉相承的。
　　二、关于检察机关行使国家工作人员职务犯罪侦查权的问题
　　检察机关作为法律监督机关，又同时行使侦查权，是否存在角色冲突？我们认为，在我国的宪政体制下，职务犯罪侦查权由检察机关行使，符合我国的体制，也符合检察机关法律监督的性质，或者从根本上说，职务犯罪侦查是法律监督的重要组成部分。
　　1、检察机关对职务犯罪直接立案侦查与检察机关作为法律监督机关的宪法定位具有本质的同一性。这是由职务犯罪的性质决定的。职务犯罪是国家工作人员利用职务之便，以权谋私、滥用权力，严重破坏国家管理秩序和职务廉洁性的行为，它的最大特点是与滥用公权力有最直接的关系。检察机关通过对国家工作人员职务犯罪进行侦查，对国家工作人员是否依法履行职务进行监督，对构成犯罪的进行追诉，这实质上是一种公权力对另一种公权力的监督，是权力制约权力的具体制度表现形式。对职务犯罪立案侦查和起诉，出发点和宗旨，就是保证国家法律在公权行使中得到正确实施，维护职务活动的合法性。公安机关的侦查为什么不叫“法律监督”？因为公安机关侦查的出发点是维护国家、社会安全和社会治安秩序，而不是针对公权，也不属于约束公权，所以在国家监督制约层面，它不宜叫监督。
　　2、检察机关对职务犯罪立案侦查，符合我国的宪政体制，有利于查处国家机关工作人员职务犯罪。在我国的宪政结构中，检察机关依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉，有利于排除各种阻力和干扰。检察机关与纪律检查机关、监察机关紧密配合，构成了对国家机关和国家工作人员的三大实体监督格局。这种监督格局是符合我国国情的。
　　3、检察机关对职务犯罪立案侦查，符合国际上检察制度发展的趋势。联合国1990年制定的《关于检察官作用的准则》中规定检察机关拥有公诉权、调查权和监督法院判决执行三项基本权力。其中第15条规定：检察官应当适当注意公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权的，要依照法律或惯例对这种罪行进行调查。其实，很多国家如日本、德国、俄罗斯等，也均由检察机关对官员职务犯罪案件进行侦查和起诉。
　　三、关于作为法律监督机关的检察机关如何接受监督的问题
　　任何权力都必须受到有效的监督和制约，检察权也不例外。接受监督制约是检察权作为社会主义国家权力的本质要求，也是检察机关依法公正地行使检察权的保障。
　　检察机关的各项法律监督职能基本上属于程序性监督，即主要是依法启动程序或作出程序性的决定来发挥监督作用。检察机关不具有实体性的行政处分权或司法裁决权，检察权必须接受权力机关的监督和人民法院的裁决，而这些本身就构成了对检察权的监督和制约。从国家监督体系来看，法律监督属于国家监督体系的一个组成部分，各个具有监督职能的部门之间既有分工负责、互相配合的关系，又具有一定的制约关系，因而在制度设计上，法律监督本身必然要受到多重监督和制约。从外部监督制约的主体来说，检察机关要接受的监督和制约主要有以下几个方面：
　　一是必须接受党对检察工作的领导。坚持和主动接受党的领导，是做好检察工作的根本保证，也是检察机关和检察人员必须遵循的一项政治原则和政治纪律。只有在党的领导下，自觉地把检察工作纳入党和国家工作的大局来考虑和谋划，才能保证检察工作坚持正确的方向，才能保证党的路线、方针、政策更好地在检察工作中得到落实。
　　二是接受人民代表大会及其常委会的监督。检察机关接受人大监督是人民代表大会制度的一项重要内容，也是宪法规定的一项基本原则。检察机关既要加强同人民代表的联系，主动听取意见和建议，更要注意接受人民代表大会及其常委会的集体监督，接受人大及其常委会的质询、检查和评议。
　　三是接受公安机关、人民法院和律师在诉讼程序上的制约。在我国司法体制中，人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中分工负责、互相配合、互相制约。除了三机关之间的制约外，检察机关还要根据刑事诉讼法规定的程序，接受律师及其委托人的监督，这既有利于保障当事人的权利，又有利于诉讼程序的合法、文明进行。
　　四是接受政协的民主监督。检察机关和检察人员在行使检察权的过程中要自觉接受政协的民主监督，认真听取和回应政协提出的意见、批评和建议。
　　五是接受群众监督和舆论监督。倾听人民群众的意见和批评，搜集、分析媒体的意见和建议，是检察工作不断克服缺点和不足的便捷途径，是履行好职责的重要保证。
　　近年来，检察机关把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，自觉接受外部监督，同时进一步强化内部制约机制建设，认真接受相关司法、执法机关的制约，倾听人民群众意见，切实防止检察权滥用，确保执法办案工作公正廉洁，推动检察工作科学发展。
　　孙谦，最高人民检察院副检察长。