童之伟：宪政社会主义的核心内容是依法执政

　　社会主义宪政或宪政社会主义，到底哪个提法合适，完全是见仁见智的事情。在我看来，关键是要结合中国实际准确地确定宪政的内容，有了好的内容，两种提法都可以在相适应的语境下使用。就宪政社会主义而言，其核心内容就是依法执政。动态地看，宪政表现为在政治生活中贯彻实施宪法、依据宪法施政；静态看，宪政是在政治生活中宪法发生实在的效力、在较大程度上得到实施后形成的一种状态。综合地看，没有宪法或虽有宪法但宪法没有得到像样的实施，就很难说有宪政。有宪法而且宪法得到公权力组织的尊重，并且基本得到了实施，就算有宪政。当然，宪政还有一个是否完备或发展水平高低问题。
　　人们通常将宪政与自由、民主、平等、和谐（或博爱）、人权、法治等价值联系起来，这无疑是有道理的，但关键在于，通过什么方式或路径实现我们追求的这些与宪政相联系的价值。在中国社会主义初级阶段，动态地看，宪政的核心内容只能是中国共产党依法执政，其中首先是依宪法执政。因为，共产党依法执政既是一切国家机关、武装力量、社会团体和企业事业组织遵守法律和依法办事的前提和基础，也是社会主义与宪政能够联系起来的唯一桥梁。
　　依法执政，是经由中国共产党十六大和十七大两次全国代表大会明确规定的领导方式。2002年11月，中共十六大报告首次在党的全国代表大会上提出“坚持依法执政”。2007年10月，中共十七大报告进一步强调要提高“依法执政水平”。为了把这一认识记载下来，中共十七大同时还修改了党章，规定党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，“依法执政，加强和改善党的领导”。
　　提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对中共全党提出的历史性挑战。之所以说依法执政对全党是一个历史性挑战，是因为，要完成这一任务，党要克服一些巨大的困难，解决一些空前复杂的问题。
　　首先，“依法执政”对执政党自身的要求比“党必须在宪法和法律的范围活动”对党自身的要求要高的多。“在宪法和法律的范围活动”仅仅对党的组织及其领导人提出了遵守宪法和法律的要求，而“依法执政”却要求执政党的组织及其领导人在处理公共事务或处理与国家机关的关系时所作所为都得有法律依据。其中首先是宪法。
　　“依法执政”迄今为止还只是建设社会主义法治国家的一个目标，并不是政治的或法律的现实。“依法执政”要求执政行为都有法律可依，没有相应的法律谈不上依法执政。我国还几乎没有党依法执政所能够作为依据的法律。我国的法律体系虽然已经基本形成，但其中极少能够规范党组织及其领导者的执政行为之法律。因为，许多年来我国的立法是“紧紧围绕经济建设这个中心任务”来进行的，法律体系是否形成，也是按这个标准衡量的。依法执政涉及党的各级组织与各级国家机关互动的广阔领域，在我国特定情况下，需要制定诸如《执政党与国家机关关系法》、《政党法》之类的法律或形成某些符合民主、法治和公开原则的惯例，否则难以做到依法执政。
　　其次，需要合理评估和处理好经济建设和民主法治建设的关系问题，在两者之间按合理的比例投入有限的资源，包括人力、财力、注意力和时间。《中国共产党章程》规定，党“在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心。”宪法也规定，“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”从现阶段的情况看，是否存在一个资源过多投入经济建设领域，民主法治建设领域投入太少，以至于出现了经济建设和民主法治建设严重不平衡的问题？是否到了该将单方面注重经济建设的思路调整为经济建设和民主法治建设并重？这类根本性问题似乎到了应该重新考察、评估和予以回答的时候了。这是中共通过改革实现依法执政目标的一个重要环境条件。
　　第三，要解决执政党领导层法律人才缺乏的问题。现在党的不少领导干部，尤其是高层领导干部，缺乏依法执政所必不可少的法律训练。他们喊喊依法执政的口号可以，一般性发发号召也没问题，但碰到具体问题要依法地处理好却往往力不从心。对于一部分干部来说，强调严格依法办事，他们就办不成事情；要办成事情，他们就只能违法操作。这种状况如果不能得到有效改善，中共依法执政的目标将难以实现。此外，党现有的人才管理机制不利于吸纳杰出法律人才进入党政高层，似乎也需要改革。
　　第四，依法执政要求执政党收缩其直接指挥控制的社会公共事务的范围。在当今世界，“执政”是一个内容相对确定的词语，它涉及的事务的范围，比中国共产党直接管理的公共事务的范围要小得多。尤其是，依法执政要求党的执政行为有法律可依，因此，依法执政将要求党的活动范围大幅度收缩，党与政将要严格分开，党产与国家财产也要严格分开。按照执政的惯常涵义，在我国宪法框架下，党的执政可具体分解为如下主要内容：1。掌握各级人大的多数，主导立法和重大问题的决定；2。推荐本党的成员担任国家，各级行政机关、军事领导机关的首长和主要部门负责人；3。向有关国家权力机关推荐人选组成法院、检察院，履行检察、审判职能，适用法律；4。向有关国家机关推荐国有企业、事业组织的主要领导人。
　　第五，依法执政还要求中国共产党改善对国家机关的现有领导方式，根据不同国家权力的性质，地区别对待之。在管理国家或社会方面，执政是比领导更为精致的方式。我国迄今为止在党对不同国家机关或公共事务的领导方式上，还存在着不考虑不同领域的特点而一刀切地处置的倾向。实际上，法治国家政党执政的基本经验之一，是直接控制代议机关多数，直接掌握行政机关，但对法院等司法机关，则是采用间接的方式来控制，其中主要是控制推荐和任职批准环节，其它方面是放手的。或许，我国目前对司法权的特殊性和重要性还缺乏认识。对司法特殊性缺乏认识的后果，主要表现为司法机关没有应有的独立性和司法行政化；对司法重要性缺乏认识的结果，是党的组织向国家权力机关推荐的司法机关主要领导工作人员的党内地位大大低于其所推荐的同级行政机关首长。
　　第六，依法执政还要求改革现行政治资源的分配方式，甚至需要向社会释出一些并非十分关键的资源，并由竞争机制来实现对这些资源的分配。依法执政的基本要求是一切执政行为依法公开进行。在依法执政的条件下，现在原本就很突出的政治资源绝对垄断和完全按计划分配带来的问题都将会被凸显出来并被放大。所以，要落实依法执政，党的各级组织对政治资源的分配方式不能不参照现行经济生活通行的原则进行改革。
　　除上述六个方面的困难或问题外，实行依法执政、建设宪政社会主义还需要继续应对一些传统的挑战，其中包括解决党的官员有法不依、违法不究的问题，行为方式习惯性地向“以党治国”方向飘移的问题，不自觉否定法治以及人治不时回潮的问题，等等。
　　载《宪政社会主义论丛》第二辑“政党、社会与自由”，西北大学出版社2011年12月版。