秦前红：有关人大代表的二个问题

　　（一）人大代表与选民的关系问题
　　全国人大代表到底应该代表全体人民的利益还是选区选民的利益，在中国讨论这个论题面临着不同的语境界分问题。在计划经济时期，基于公有制的绝对垄断地位所产生的社会利益单一化，以及对集体主义观念的不适当的片面的倡导，并不产生代表角色的冲突问题，也就是说代表本身也不会在履行职务时产生到底应代表那种利益的困惑。随着市场经济的发展，利益主体的多元和多层次性，可能导致人大代表角色的多重性。但对这个问题在我国当前并无无限夸大的必要。首先，代表在履行职务时，并不会每时每刻都面临着是代表原选区利益还是忠实于全国整体利益的抉择；其次，什么是选区利益和选区选民的意志也是不易确定的，因为选区利益也可以具体化为多数选民和少数选民的利益，还可以细分为各个阶层的利益等等；现代代议民主理论在强调代表多数利益的同时，也重视保护少数利益。再次，每个代表主观性条件（素质、经历、主观心理活动等）的不同，对利益的识别和感知程度也是有明显差异的。事实上，代表制正是通过代表的这种个体差异来实现一种决策的博弈。现代政党制度的发达，已使传统的代议理论几乎星移斗换，面目全非。尤其在中国当前的政治架构下，执政党通常被视为代表了全国人民的根本利益，执政党在宪政体制中有权领导立法机关，立法机关有法定义务将党的路线、方针法律化。但同时，我国现行宪法又明确规定，代表要与选举单位和选民保持密切联系，接受其监督，选民和选举单位有权罢免不称职的代表。因此，在完善关于人大代表的选举制度的同时，如何尊重代表行使职权的自主性，给予人大代表具体问题具体决定的权利，是我国当下在完善人民代表大会制度时必须高度重视的一个问题。
　　（二）人大代表的素质
　　随着民主和法治的建设已成为社会发展和进步的目标与标志，如何相应地改变人大代表素质不相适应的状况，已是我国制度文明建设中亟待解决的一个重要问题。关于这个问题的解决方案，学术界曾提出过许多主张：〔1〕
　　有的学者认为，要提高代表的素质就必须过去长期存在的将代表职务当作一种荣誉性安排的做法；
　　有的学者认为，人民代表的素质是一个多员、全方位的、具有综合性和高标准内涵的概念，其中最本质的是代表的人民性和现实活动中较强的参政、议政能力，应该把改革选举制度，引进竞争机制作为提高代表素质的重要途径。
　　有的学者认为，人大代表的素质与人大的权威休戚相关。人大代表的操作水平高低成为人大权威由应然转为实然的关键。人大代表应具备的政治素养和素质是判断一个代表素质高低的决定性因素。在素质构成中，参政是前提，知政是基础，议政和督政是根本。
　　有的学者认为我国人大代表在参政议政方面存在以下不足：选举中存在着指定性因素，使得代表的官派意识强于民选意识；各级代表中国家干部的比例过高，繁忙工作使他们难以参加人大活动，造成人大代表的民主权利不能充分行使；人大代表缺乏参加社会活动的机会；代表与选民的关系脱节，选民对代表缺乏监督。因此，有必要采取以下措施：一是代表选举要采取组织推荐与选民自荐相结合；二是人大会议结束以后，要为代表提供参加社会活动的时间和机会；三是一府二院必须主动接受人大监督；四是人民代表向选民汇报的制度。
　　我们认为，中国人大代表的素质是一个有着强烈中国色彩的问题，争论这个问题的潜在诉求在于表达对人大实然地位和作用的不满。但中国人民代表大会制度的现状是众多内外因素造成的，人大代表的素质仅仅是其中的一个因素。其它如人大代表的产生制度，人民代表大会与其它国家机关、政党、社会组织关系制度，以及人大本身运行的制度安排等等，都可能对人大的地位和作用产生重要影响，因此，必须从系统的角度来看待人大代表的素质问题。另外，谈及人大代表的素质问题时，也应在合乎民主和法治的精神与规律的轨道上来探讨。许多学者在谈到改进人大代表素质的措施时，都提出设置人大代表当选的外在条件，比如文化程度等。殊不知，在中国这样一个人口众多，教育、文化发展水平极不均衡的国家，如果一味强调提高代表的文化素质，会使众多没有文化或文化程度较低的选民产生被疏离的感觉，也会使我国政权本质的人民性失去表征的基础。另外，现代选举制度的潮流乃是最大限度地取消对选举和被选举的限制，我们不可与之背道而驰。其实，中国人大代表的素质问题的症结在于代表产生机制的不合理。全面引入代表产生的竞争制度，减少指选、派选、圈选等官方做法，才是当务之急。
　　〔1〕参见杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》，中国人事出版社2001年版，第389392页。