童之伟：特别行政区制度已成为我国基本政治制度

　　【内容摘要】基本政治制度是一个发展的概念，非基本政治制度可以成长或转化为基本政治制度，反之亦然。从宪法、法律的角度看，特别行政区制度具有作为基本政治制度的完备结构性要素。因刚形成和待成长等原因，特别行政区制度实际的重要程度在其产生和形成的最初十余年却并不足以使其具有基本政治制度的现实地位。但随着时间的推移，特别行政区制度渐趋成熟，今日它已不仅在宪法、法律上是基本政治制度，在事实上也已成为我国的基本政治制度之一。据以否定特别行政区制度基本政治制度属性的“依据”站不住脚。
　　我国实行特别行政区制度马上就要进入第15个年头了。十多年来，特别行政区制度取得了巨大的成功，但学术界对这种制度在我国宪政体系中的定位，似乎评价还不够明确。笔者认为，特别行政区制度在形成和开始运作之初，并不具有基本政治制度的地位，但在经过了十多年的发展后，它现在已经成长为我国的基本政治制度之一。
　　本文试就上述观点做些论证，以就教于专家和读者。
　　一、基本政治制度是一个发展的概念
　　我国通常都把政治制度区分为普通政治制度、基本政治制度和根本政治制度三个层级。其中，基本政治制度比普通政治制度重要，而根本政治制度又比基本政治制度重要。根本政治制度是全部政治制度中最基础、最根本的那一个。
　　所谓基本政治制度，是指一国由宪法规定，有基本的法律将宪法条款加以具体化，用以处理社会公共事务的重要治理模式或规则体系。在我国，基本政治制度既是与普通政治制度（或非基本政治制度）相对称的，又是与根本政治制度相对称的。我国的根本政治制度，是指人民代表大会制度。
　　现有论说特别行政区制度的著作、教材，似乎无一例外都是将特别行政区制度当作一般政治制度看待的，没有将其视为我国的基本政治制度之一。从论文方面看，讨论这个问题的文章较少，在这不多的文章中，许崇德教授独树一帜，特地撰文提出和论证了“‘一国两制’是我国的基本政治制度”的观点〔1〕。此文虽未直接说特别行政区制度是我国的基本政治制度，但是从“一国两制”是特别行政区制度的“法理核心”〔2〕这个情况看，主张“一国两制”属我国基本政治制度，实质上已明显倾向于认为特别行政区制度是我国基本政治制度之一。
　　不过，“一国两制”与特别行政区制度毕竟是两个概念，不能完全等同，因此，主张“一国两制”是我国基本政治制度，不等于同时证成了特别行政区制度是我国基本政治制度。同时，迄今为止我国政学两界内部虽然都强调特别行政区制度的首创性重要性，但却都还没有形成特别行政区制度是我国基本政治制度的共识。所以，对于特别行政区制度是否重要到应纳入我国基本政治制度的范围这个问题，学术界确有正面探讨之必要。
　　哪些是我国基本政治制度呢？一种有代表性的然而也是比较传统的提法是，我国有“人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等三大基本政治制度”，其中“人民代表大会制度是人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治制度。”〔3〕
　　近些年来，我国基本政治制度有增加新要素的趋势。中共十七大报告中有一种新提法值得注意，那就是将基层群众自治制度提高到了与上述三种基本政治制度并列的位置。十七大报告明确提出，要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。〔4〕正如国务院有关部门主管领导已经注意到的，这一新提法“把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。”〔5〕
　　执政党权威组织的上述提升行为是否足以把基层群众自治制度推举到基本政治制度的高度，还有待观察。但总体看，还未见有将基层群众自治制度看作基本政治制度的引人注目的言论。〔6〕但是，观察围绕基层群众自治制度的地位变迁，给了我们两点有益的启示：
　　1。客观上，基层群众自治制度也好，包括特别行政区制度在内的其他政治制度也好，其相对地位是可以变化的，普通政治制度可以上升到基本政治制度的位置，基本政治制度也可以下降为普通政治制度，如此等等。
　　2。主观上，一项政治制度的客观现实地位或已经发生的地位变化可能准确反映到人们的认识中，记录在书本上，也完全可能在相当时期内因被人忽视而受到低估。
　　二、特别行政区制度具备作为基本政治制度的完整法律要素
　　一国的基本政治制度，通常应该具备完整的法律要素。
　　按照建设法治国家的要求，我国某种政治制度是否属于基本政治制度，从法律的观点看取决于它是否完整地具备三项要素：1。是否有明确的宪法地位，即宪法是否确认了它；2。宪法是否赋予了有关政治制度的相关组织机构以国家机关的地位和职权；3。最高国家权力机关是否为其运作制定了配套的法律。
　　当然，不具备完整法律要素的政治制度，并不就一定不能成为基本政治制度，因为，政治制度毕竟不同于法律制度，其实际地位并不完全由法律决定，有时甚至主要不由法律决定。所以，基本政治制度法律要素的不足，客观上可以由有足够分量的其他要素来弥补或代偿。
　　为了厘清特别行政区制度法律地位的相对高度，我们可以先用统一的法律标准将特别行政区制度与中共十七大报告已经肯定的四项政治制度（14，即特别行政区制度加上人大制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，共五项）的法律地位做些比较。
　　在展开进一步讨论前，有必要做五点说明：（1）政治与法律有联系也有区别，但无论如何，它们不会完全相同或对等。这点前面有所论及。（2）政治地位与法律地位关系密切，但也不是一回事，政治地位高不一定法律地位高，反之亦然。（3）对任何政治制度的重要性，都应以其法律定位、特别是其中的宪法定位为最重要尺度，结合实际影响力来进行衡量或综合评估。中共十七大报告中按“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”的顺序做出的列举，反映了中共十七大在2007年对有关政治制度的肯定和按自高向低的顺序对其重要程度做出的综合评估。（4）基本政治制度是有关政治制度法律定位与现实状况相统一的一种现实状态，因此，不能仅凭法律定位或仅凭现实状况判断某种政治制度是否属于本国的基本政治制度。（5）政治制度建设，应以宪法对其所做的定位为基准来进行，若欲加强或弱化某种政治制度的建设，应在适当时候调整其宪法定位。（6）本文这一部分只评估上述五项政治制度的法律地位，不涉及其实际政治地位。
　　如果我们暂时撇开现实的影响力不谈，仅仅基于宪法、法律的规定和相关法理，我们可以看到，特别行政区制度是具备作为基本政治制度完整法律要素的少数政治制度之一。
　　基于宪法、法律的规定和法理，特别行政区制度的法律地位应该排在上述五项政治制度中非常靠前的位置。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法第3章（国家机构）第62条规定，全国人民代表大会行使“决定特别行政区的设立及其制度”的职权。
　　宪法规定特别行政区制度的条款虽然不多，但这些不多的条款概括地赋予了特别行政区制度以很高的法律地位，其中首先是宪法地位。何以见得呢？我下此断语的依据有四点：
　　1。确认特别行政区制度的宪法第31条处于总纲部分，而只有很重要很基础性的国家事务才由宪法的总纲加以规定。所以，由宪法总纲明确规定的政治制度，其宪法地位高于单纯由宪法其他部分规定的政治制度。或许有人会说：中国共产党的领导不是仅仅由宪法序言肯定的原则吗？按你的说法岂不是其地位不如规定在宪法总纲中的内容重要？提出这样的问题，是肤浅理解我国宪法的表现。实际上，我国宪法里中国共产党的领导的原则，是由宪法序言第七自然段和宪法总纲第1条的规定结合在一起加以肯定的，并不是仅仅由宪法序言肯定的内容。我国宪法总纲第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”其中“工人阶级领导”默示了中国共产党的领导，因为，在作为宪法确认的国家指导思想的马克思主义理论中，工人阶级的领导只能通过共产党来实现。
　　2。宪法第31条规定：“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这里的“法律”属于宪法上所说的“基本的法律”。这表明，特别行政区制度宪法地位高于由全国人大常委会以“基本的法律之外的法律”规定的政治制度。
　　3。可以认为，特别行政区的政权机构及其职权，也是宪法以默示方式确认或授予的。特别行政区的具体制度中也以默示的方式概括地赋予了其政权机构以地方国家机关的地位和职权。我国现行宪法是1982年12月通过实施的，当时离港澳回归之日还很远，宪法只能为这个制度概括地预留空间，并且也确实为它概括地预留了空间。特别行政区是行政区域的一种，在这个行政区域实行的制度包括社会经济和政治制度诸方面，而对于任何一种政治制度，设立政权机构和行使相应职权，是其固有内容。可以说，宪法第31条和宪法第62条的有关条款默示了特别行政区应设立政权机构和行使相应的职权。全国人民代表大会先后通过的香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法，直接回应和落实了宪法上述条款的规定。
　　4。尤其值得注意的是，特别行政区制度与人大制度、民族区域自治制度一样，是我国政治制度中直接获取和运用国家权力的政治制度。马克思主义特别看重国家权力的核心地位，认为政权是政治的核心内容，而政治与经济相比，又不能不占首位，而且，政治是经济的集中表现。特别行政区的政权机构是我国地方国家机关的一种，享有由宪法所默示、由全国人大制定的基本的法律所授予的广泛职权，这种职权是我国国家权力不可分割的组成部分。
　　法律地位高首先是因为宪法地位高。在一个法治国家，法律地位高的政治制度如果不是基本政治制度，那么决定政治制度排序的“政治”就还不是或不完全是法治政治，需要加以改进。
　　三、从相对法律地位看特别行政区制度也应该是基本政治制度
　　为了说清这个问题，我们不妨用比较的方法，对上述总共五项政治制度的法律地位做些评估，并从高至低做一顺序排列。
　　1上述五项政治制度中法律地位最高的是人大制度。宪法从总纲到各章用大量的条款直接规定了全国人大和地方各级人大的地位、组织与职权，并有完备的法律与宪法的相关规定配套。人大制度是我国人民行使国家权力的根本政治制度，在这个制度下，全国人大和地方各级人大分别是国家最高权力机关和地方国家权力机关，其他国家机关由它产生、对它负责、受它监督。在我国全部政治制度中，人大制度具有最高法律地位，包括特别行政区制度在内的其他所有政治制度，都处于它派生的地位，或虽非派生但事实上处于其附属的地位，这一点毋庸置疑。
　　2。在五项政治制度中，民族区域自治制度的法律地位仅次于人大制度，当然也高于特别行政区制度。宪法总纲第4条规定了奠定民族区域自治制度的各项原则，宪法第3章用了整整一节（即第6节）共12条规定了民族自治地方的自治机关的地位、组织和职权（或权限）。仅从民族区域自治制度这种宪法地位看，它就胜出特别行政区制度一筹，因为，正如后文将要论及的，宪法只是默示而不是明示地设立特别行政区的政权机构、默示而不是明确地授予了这些政权机构以职权。与宪法关于民族区域自治规定相匹配的法律主要有民族区域自治法。各民族区域自治地方的自治机关都是我国的地方国家机关。这些都显示出民族区域自治制度作为基本政治制度具备的完备法律要素。
　　3。基于宪法、法律的规定和法理，特别行政区制度的法律地位应该排在上述五项政治制度中第三的位置。前文已较详细剖析了特别行政区制度的宪法地位，这里只在前文基础上进一步申述两点：（1）特别行政区制度宪法地位低于人大制度和民族区域自治制度，但高于基层群众自治制度和多党合作、政治协商制度；（2）从狭义的法律（不包括宪法）地位看，排序情况与宪法地位相对应，但须说明的是：多党合作和政治协商制度并无狭义的法律做依据；特别行政区制度是直接获取和运用国家权力的政治制度，而基层群众自治制度和多党合作与政治协商制度则不是。
　　4。基层群众自治制度在五项政治制度中的宪法地位低于特别行政区制度。宪法第111条明确了基层群众性自治组织的类别、组织和作用，并载明“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。为有效实施宪法该条之规定，全国人大常委会先后通过了城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。
　　为什么说基层群众自治制度的法律地位低于特别行政区制度呢？（1）宪法设立基层群众自治制度的规定，虽设有专条，但放在宪法第3章第5节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之中，实际上是被作为一种地方行政管理体制的附随体制看待的，地位较低；而特别行政区制度，是宪法在总纲部分以专条规定的。（2）城市居民委员会组织法和村民委员会组织法都是全国人大常委会的立法，地位低于由全国人大制定的香港和澳门两部特别行政区基本法。（3）基层群众自治制度的组织机构依法不是国家机关，没有职权，只有“职责”，而这种职责既非权利范畴的相对于国家权力的自治权，又不完全是相对于公民权利的国家权力，而是地方基层行政机关职权的一个附属部分；而特别行政区制度下，其政权机构的职权，相对于中央人民政府，它是自治权的体现，相对于其治理对象，它是权力即地方国家机关职权的体现，其法律性质明确，制度特征鲜明。
　　5。从宪法的角度看，多党合作和政治协商制度在五项政治制度中的宪法地位，相对而言处于最后的位置，排在基层群众自治制度之后。1982年宪法序言写道：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”宪法序言的这段话，只是对多党合作、政治协商状况的陈述及对政协这个政治组织体地位和活动的认可，并非创设或认可一项政治制度。不过，后来情况有所变化。1993年3月29日第八届全国人大第一次会议通过宪法第4条修正案，在“宪法序言第十自然段末尾增加：‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。’”但宪法并未给予政协这个组织体以国家机关的地位和职权，更没有暗含最高国家权力机关为其组织和活动立法的意思。
　　根据宪法序言的这些表述和宪理，能够得出的结论是，多党合作和政治协商是宪法认可的政治制度，但不是宪法要素完备的政治制度。而且，多党合作和政治协商制度不像民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度那样，是由人大制度直接或间接产生的，其组织体政治协商会议与人大的关系，在法律上也不明确。因此，若单纯从法律观点看，多党合作和政治协商难以充任基本政治制度。但是，由于其历史地位和政治定位高，实际的影响面宽广，而正是这些历史的和现实政治的因素弥补了多党合作和政治协商制度法律地位的不足，使之在我国政治过程中具有了基本政治制度的地位。所以，就现实地位和影响而言，现在将多党合作和政治协商制度放在仅次于人大制度的位置，是恰如其分的。
　　通过对上述五种制度的比较不难看出，从宪法、法律的角度看，特别行政区制度具有作为基本政治制度的完备结构性要素。
　　三、特别行政区制度已能较好地适应经济社会和民主发展要求
　　特别行政区制度虽然自其产生和运行之时起，就具备我国基本政治制度的法律地位，但是，一种政治制度并非一旦有了足够法律地位，就能马上在事实上成为一国的基本政治制度。特别行政区制度首先必须证明自己有生存能力，然后它还要成长，显示出其生命力和发展前途，才能纳入基本政治制度的序列。所以，特别行政区制度在1997年7月1日后并没有立即成为我国事实上的基本政治制度，这点很可以理解。
　　到2007年，特别行政区制度在香港经过了10年、在澳门经过了7年的生存和发展，其生命力得到了证明。以香港为例，在这10年中，特别行政区制度“保持了香港社会大局的稳定，实现了香港经济繁荣、民主发展和社会全面进步”；“拥护基本法、维护基本法、遵守基本法，已经成为香港社会的普遍共识。”〔7〕同时，以“一国两制”为核心内容的特别行政区制度也受到了世界各国的广泛认同。
　　笔者认为，时至今日，特别行政区制度已经成为我国的基本政治制度。在纪念香港特别行政区基本法实施10周年的时候，吴邦国委员长发表讲话，肯定特别行政区基本法保证了香港特别行政区的繁荣稳定。从2007年7月1日到现在，差不多整整4年过去了，特别行政区制度进一步成长和成熟了。这种成长和成熟，体现在它对港澳经济社会和民主发展需求的适应性方面。主要来自香港的情况表明，特别行政区制度与港澳经济社会和民主发展的需要已经能够较好地相互适应，它作为一种政治制度已经成熟起来。
　　1。十多年来，特别行政区经济发展势头强劲，投资活跃，公共财政状况良好，就业充分。与2009年相比，2010年香港的情况是：本地生产总值的实质增幅是6。8，官方预计2011年全年的本地生产总值也会有45的升幅；货物出口全年实质增长17。3；私人消费开支亦受惠于就业市场改善和收入上升，有5。8的显著增幅；整体投资有8。1的强劲增长。在2010年第三季季末，香港的国际投资头寸净值达53，740亿元（相对本地生产总值的比率为314）。〔8〕
　　股票市场2010年全年在主板及创业板市场的新上市及上市后集资总额激增33。7至8，587亿元的历史新高。在集资总额中，4，495亿元由113家公司经首次公开招股筹集而来，较前一年飙升81。1。香港在全球各主要交易所首次公开招股活动排名中，连续第二年位列榜首。由于股票价格上扬及集资活动畅旺，股票市场总市值在2010年年底较一年前强劲增长17。9至21。1万亿元。根据全球证券交易所联会的排名，香港仍然是全球第七大及亚洲第三大股票市场。〔9〕
　　公共财政方面，香港20102011年度头10个月（截至2011年1月31日），有938亿元的盈余，其间整体支出为2，459亿港元，收入为3，397亿港元。2011年2月23日官方公布的20102011年度修订预算为713亿元盈余。香港财政储备在2011年1月31日为6，141亿元。〔10〕这些数字都远高于2007年的相应数字。
　　2010年，香港失业率回落至3。8，同时，以收入分布中最低10的全职雇员为例，他们的每月平均收入较2009年上升了5，扣除通胀后，仍有大约2的实质改善。〔11〕
　　澳门特别行政区的数据不太全，但以下数据还是能够让读者窥其经济状况之一斑：2011年1月，澳门特别行政区公共总收入（不包括自治机构收支）为80。7亿元澳门币，与去年同期比较增长61。3；同期澳门特别行政区公共总开支为17。2亿元澳门币，相比上年同期增加225。3；公共总收入上升主要是博彩毛收入上升，带动“批给赌博专营权之直接税”及“其他经常收入”分别上升62。3及68。9。2011年首月份录得63。5亿元澳门币的财政盈余，较去年同期上升42。0。〔12〕
　　2。特别行政区主要经济及社会统计指标持续优良。香港特别行政区官方统计数据显示：2001年香港本地生产总值12，992。18亿港元，2010年增至17，480。90亿港元，10年间（从2000年到2010年，后同）年均增长4。0；香港人均本地生产总值2001年为193，500港元，2010年增至247，322港元，10年间年均增长3。4；2001年香港私人消费开支和政府消费开支分别为7，829。84和1288。66亿港元，2010年分别增至10，795。27和1，471。21亿港元，10年间年均分别增长3。2和1。8；2001年香港整体货物出口和货物进口分别为14，809。87和15，492。22亿港元，2010年分别增至30，612。52和33，950。57亿港元，10年间年均分别增长6。4和6。6；2001年香港服务输出和服务输入分别为3，207。99和1，941。80亿港元，2010年分别增至8，350。36和3，966。45亿港元，10年间年均分别增长9。8和5。7。〔13〕
　　这些数据，按发达国家和地区的标准衡量，是比较亮丽的。
　　3。民主发展和政制改革又向前迈进了一步。2010年6月，香港特别行政区立法会通过了2012年行政长官和立法会产生办法的两项修正案草案，经行政长官签署后上报中央。全国人大常委会于同年8月对两项修正案分别予以批准及备案，从而完成修改行政长官和立法会产生办法的全部法律程序。目前特别行政区政府和立法会已开始着手处理两个选举办法的本地立法事务。据中新社报道，中国香港特别行政区立法会经过一连两天共11小时的审议，已于2011年3月3日三读通过了《2010年行政长官选举（修订）条例草案》。〔14〕
　　这项改革提高了行政长官选举和立法会选举的民主程度。这表现在两个方面：（1）在行政长官的选举方面，负责选举行政长官的选举委员会将会由800人加400人至1200人。其中，四个界别的选举委员会成员各加100人，新增100席位的34（即75席）分配给民选区议员，加上原来的42个议席，区议会将共有117个议席，由民选区议员互选产生，即委任区议员不参与互选。这样改革的目的，是希望通过由330多万选民选出的民选区议员来增强市民在选举委员会中的参与，提升行政长官选举的民主成分，促进社会各阶层利益之兼顾和各阶层的均衡参与。（2）在立法会选举方面，立法会席位从60席增加至70席，地区直选与功能组别各加5席，该5席功能组别的席位由不少于10人的民选区议员提名，由原来没有功能组别投票权的330万选民直接选举产生。〔15〕
　　这次政改朝向有关特别行政区将来实行行政长官普选和立法会普选接近了一步。
　　4。特别行政区制度作为全国性政治制度的特性得到了越来越充分的展现。一种制度的作用范围多大，很大程度上影响它在一国政治体系中的相对地位。一种纯粹区域性的制度很难成为一国的基本政治制度。特别行政区是不是单纯的区域性制度？我以为不是，因为，特别行政区基本法是全国性法律，对此，吴邦国委员长讲得很清楚：“香港特别行政区基本法是全国人民代表大会以宪法为依据、以‘一国两制’方针为指导制定的全国性法律”〔16〕。从法理上说，特别行政区制度必然也是全国性制度，因为，全国性法律不可能只建构区域性制度。
　　就事实而言，特别行政区制度确实可能仅仅表现为一种区域性制度，但特别行政区居民在一国的背景下、通过自己的创造性工作，成功地发展了自己的经济社会和文化事业，因而使特别行政区制度产生了巨大辐射作用，使之成为了一项全国性制度。越来越多的中央和地方国家机关、企业事业组织、社会团体和公民要与特别行政区及其官民双方打交道，这就使得他们不能不了解和遵守这种制度。或许，这就是特别行政区制度作为全国性制度的现实含义。
　　如果我们作为孤立的个人和普通公民无法感受特别行政区制度作为全国性制度的现实，我们可以读一读香港特别行政区行政长官曾荫权的《2010至2011年施政报告》的施政纲领的第一章。在这名为“发展基建，繁荣经济”的一章中，曾长官承诺2011年要推行的一系列措施，都与内地关系密切。这样，特别行政区制度的辐射效应就随着经济发展而得以向外拓展。曾长官承诺今年要推行的施政措施绝大部分与国内其他区域有关，它们包括：透过与泛珠三角地区、粤京沪深及澳门的合作机制，继续加强区域合作；与国家相关部委跟进如何使香港能在“一国两制”的原则下，配合国家拟订“十二五”规划，目标是确保香港对内地社会和经济的发展，作出适时和有效的贡献；落实《粤港合作框架协议》，并制订年度重点工作计划；与内地有关当局紧密合作，确保《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》顺利有效实施，特别在广东省先行先试，以促进区域经济融合；加强香港与台湾之间的贸易、投资、旅游等领域的合作，积极推动与台湾多范畴和多层次的交流；与内地城市就大学毕业见习生调派训练计划继续合作，
　　以鼓励人才交流及加强合作；继续进一步推进与内地的金融合作，建立两地金融体系的互助、互补、互动关系，包括争取香港金融机构在内地扩大业务；鼓励内地资金、投资者及金融机构利用香港走出去；加强两地金融市场的联系；继续推动香港人民币业务的进一步发展；以及加强两地金融基础设施的联系，等等，还有很多。〔17〕特别行政区制度就在这种双边或多边的互动中扩大着自己的影响力。
　　尤其不应忘记，我们之所以称特别行政区制度为全国性制度，是因为“一国两制”并非仅仅在特别行政区实行（如果是那样，就成“一区两制”了，显然荒唐），而是在全国实行，其中“两制”之一的社会主义制度要在整个内地实行。
　　5。世界各国对特别行政区制度、尤其是对它的核心内容“一国两制”有越来越广泛的认同与尊重。特别行政区制度的核心内容是“一国两制”。按邓小平的说法：“一个国家，两种制度”，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，特别行政区实行资本主义制度。“从世界历史来看，有哪个政府制定过我们这么开明的政策？从资本主义历史看，从西方国家看，有哪一个国家这么做过？”〔18〕确实没有过。今天，即使是香港、澳门原来的宗主国英国和葡萄牙，从总体上看也没有否认香港、澳门享有高度自治权和特别行政区制度的成功实践。当然，对特别行政区制度也有批评攻击的，但这否认不了“一国两制”的特别行政区制度运行良好的事实。香港特别行政区护照在全球有效，现时已有143个国家和地区给予香港特别行政区护照持有人免签证或落地签证的待遇。〔19〕
　　实践证明，特别行政区制度不仅较好地适应了港澳发展的需要，也适应和促进了内地的发展需求。在这方面，显然有太多的港澳和内地经济社会发展相互促进的资料可供援引。
　　四、结论：特别行政区制度已成长为一项基本政治制度
　　一国往往有多项政治制度，不同政治制度的重要性不免随本国基本情况的变化而消长。
　　我国的特别行政区制度最初虽然在法律上具备作为基本政治制度的条件，但其实际的重要程度在其产生和形成的最初十余年却并未足以使其具有基本政治制度的现实地位。这不难理解。
　　但随着时间的推移，在实行特别行政区制度进入第二个十年后的中期阶段，从这种制度在港澳的现实情况和影响力看，它不仅在宪法、法律上，而且在事实上也已成了我国的基本政治制度之一。或许，会有人士不赞成这个结论。我想，可据以否定特别行政区制度基本政治制度属性的“依据”不会很多，而且，这些“依据”本身很难站住脚。但是，为消除人们心中可能的疑问，这里不妨预先做些解释。
　　可能的疑问之一：“一国两制”不是50年不变吗，50年已经过了14年，还有36年，只能存在36年的一项临时性制度能算基本政治制度？这是误解。正确的理解是：“我们这一代不会变，下一代不会变。到了五十年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗？”“社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年，成百年。”“现在有一个香港，我们在内地还要造几个香港。前五十年不能变，五十年之后是不需要变。”〔20〕
　　可能的疑问之二：特别行政区制度，只在总共区区数百万人口的两小块地域上实行，面对960多万平方公里土地和13亿多人口，怎么好称它为基本政治制度？我以为，不能光看人口多少，地域大小，要按知识、技术、地缘和前景等因素综合地评价一个区域和一种制度影响力。单纯从经济上说，我们这样号称地大物博的内地，历史上就曾有过进出口贸易总额和外汇储备抵不上一个香港的时期。
　　如果再考虑到实行“一国两制”的特别行政区制度在统一祖国方面的潜在价值和意义，其发展前景尤其不可限量。
　　可能的疑问之三：特别行政区实行资本主义制度，说特别行政区制度是我国基本政治制度，是否意味着资本主义制度是我国基本政治制度之一？这样看问题肯定是错误的。特别行政区制度的核心内容是一国两制，两制一是社会主义制度，一是资本主义制度，前者适用于内地，是主体，后者适用于特别行政区，是从属和附属的部分。讨论特别行政区制度，既不能把“一国”和“两制”分割开来，也不能把眼睛只盯着资本主义与社会主义中的一种主义。
　　以上是一些粗浅看法，期待本文能做引玉之砖，引起学界对这个问题的进一步关注和讨论。
　　作者单位：华东政法大学。本文是武汉大学承担的2010年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《特别行政区制度在我国国家管理体制中的地位和作用研究》的阶段性成果，项目批准号：10JZD00341。
　　〔1〕许崇德：《“一国两制”是我国的基本政治制度》，《法学》2008年第12期。
　　〔2〕李昌道：《“一国两制”是香港基本法的法理核心》，《复旦学报》（社会科学版），2004年第6期。
　　〔3〕梁柱：《论社会主义三大基本政治制度的形成与完善》，2004年08月31日《光明日报》。
　　〔4〕《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第27页。
　　〔5〕李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期。
　　〔6〕关于基层群众自治制度的政治地位，政学两方面主流的看法似乎并不认为它已经可以跻身于我国基本政治制度的行列，但在学术界，则的确有些人士认为它应纳入我国基本政治制度范围。据笔者所知，目前正在编写的集中反映我国法学界主流观点的宪法学教材，已把基层群众自治制度作为“国家基本制度”与人大制度、多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度并列在一起加以阐述。另外，“百度百科”的“基本政治制度”词条，似乎也反映出普通民众这种看问题的倾向，它对该词条的解释是“我国政治制度的特定用语，是指中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度，基层群众自治制度。”
　　〔7〕吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法，把“一国两制”伟大实践推向前进在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，《求是》2007年第12期。
　　〔8〕根据以下来源的资料加工整理：http：www。censtatd。gov。hkhongkongstatisticskeyeconomicandsocialindicatorsindextc。jspdomestic，2011年3月8日访问。
　　〔9〕http：www。hkeconomy。gov。hktcpdferc10q4ch5。pdf，2011年3月8日访问。
　　〔10〕http：www。try。gov。hkscpdcmfr012011。pdf，2011年3月8日访问。
　　〔11〕http：www。budget。gov。hk2011simspeech。html，2011年3月8日访问。
　　〔12〕http：www。dsf。gov。mofinancefinancepublic。aspx，2011年3月8日访问。
　　〔13〕http：www。hkeconomy。gov。hktcpdfdata10q4c。pdf2001201020002010，2011年3月9日访问。
　　〔14〕http：news。syd。com。cncontent20110304content25437479。htm。
　　〔15〕http：www。cmabcd2012。gov。hkdocpackagepackagec。pdf，2011年3月9日访问。
　　〔16〕同上注，吴邦国文。
　　〔17〕http：www。policyaddress。gov。hk1011simpdfagenda。pdf，2011年3月8日访问。
　　〔18〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版第60页。
　　〔19〕http：www。gov。hkscresidentsimmigrationtraveldochksarpassport，2011年3月8日访问。
　　〔20〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版第73、219、267页。
　　【本文将发表于上海《政治与法律》杂志2011年第4期，网上首发“选举与治理网”】