肖雪慧：不管束住官员，谈什么“节约型社会”？

　　惊人的浪费和奢侈之风，早已使我国本来就不甚丰富的资源对未来发展显露难以为继之势。针对严峻的资源形势提出建节约型社会，其实是亡羊补牢。但真想要亡羊补牢，在民众中倡节约之风固然必要，可如果不从最大浪费源着手，民众再怎么节约，也于事无补。
　　在中国，是人就知道，党政部门和官员是最大浪费源。仅公车一项，不论单车耗油量还是总耗油量，都高得离谱。单车耗油量高在车的豪华、排场上，更高在车的使用公私不分上；总耗油量高，是因为公车太多，像不久前披露的某市政府总共177人竟然作出172辆车的预算，听起来荒唐，却很普遍。而水电耗费，只要瞧瞧遍布全国、大白天也灯火辉煌的奢华官邸就知道，肯定不会逊于油耗。相对于如此浪费大户，百姓的节约对于改善我国资源形势来说，不过杯水车薪；如果不管住浪费大户，就算人们尽可能骑自行车乘公交车，就算所有家庭都把空调夏天尽可能调高冬天尽可能调低，也堵不住政府和官员浪费这个大窟窿。民众这头减少了油耗、电耗和氟利昂排放量，官员那头超豪华轿车满大街满公路撒欢，百姓的节约努力便付之东流。而公车出行，怕只是小部分用于公务，更多是接送家人、供全家老小儿孙子媳娱乐、出游之类用场，笔者在一公共游泳池就发现，停在那里的绝大多数是公车，它们来源丰富：政府机构的、公检法的、部队的、事业单位的，应有尽有。这可不光是一个资源问题。即使单从资源角度，党政部门和官员也不止是一个自己浪费的问题和对全社会的恶劣示范问题，而且还以所谓地方形象之类理由强迫人们浪费，前一阵马斌读报提到的一纸限小排放汽车的政令就属这种性质，一些地方正蠢蠢欲动对自行车施禁，也属这种性质。
　　然而，资源浪费之外，更严重的浪费发生在税金使用上。据《福布斯》杂志2005年发布的报告，中国人税负全球第二高。而社会福利排全球后位，这一点，官体系之外的人是不缺体验的。高税收没能提供应有的福利，钱哪里去了呢？是骇人听闻的浪费、挥霍让纳税人当了冤大头。1999年，350万辆公车花掉3000亿元。这几年，公车越来越多越来越高档，每年花销铁定有增无减；公费吃喝风是越煞越猛，几年前就飙出2000亿了；假“考察”之名公费出国旅游，又是个花钱无底洞。有人估算，2004年这三项就吞掉全年财政收入三分之一。再加上政绩工程、面子工程、享乐工程、拍脑门工程、供领导观瞻工程遍地开花关于这些工程，随后道来，还有多少余钱干正经事？
　　刚列举的工程种类，政绩工程、面子工程为何物，大家心知肚明；长官一灵光乍现，不经论证就上马的拍脑门工程，人们也见识多了。享乐工程呢？到处耸立的超豪华官邸不就是标本！有些穷地方这种追求之强烈，欠着债，政府大楼也要超豪华，真可谓，再穷也不能穷官邸顺便说说，去年赵燕案在美国开庭，电视里露面的纽约西区法院朴实、古旧得掉渣。这不知经历了多少岁月沧桑的建筑，从门楣上的斑驳痕迹一看便知，修建以后多半从未搞过装修。
　　得特别说一下的是最具中国特色的供领导观瞻工程。其实也无须解释，举个实例就知道是怎么回事了。去年春天，成都所辖龙泉山，为迎接上级领导视察，凡领导们要途经的道路都被封闭起来重修；为了不碍领导们观瞻，道路两旁凡视线内的农舍统统推倒。这等事，过去听人说得不少，但若非一个偶然机会亲眼看见正在敲掉上好的路面和捣毁周边农舍，实难相信。这场景让人心生感叹：官场中为取悦上级而勃发的创造力，真叫人永远估计不足。
　　浪费性工程花样不断翻新，则常常令人感到现有词汇不够用。去年9月22日正式开工、造价达百万亿的央视新楼，就不大好归入上面任何一类。但天文数字般的造价与央视节目质量反差太过强烈，人们指责这是“烧钱”权且叫它“烧钱工程”吧。
　　纳税人的钱被如此恣意挥霍、浪费，提醒人们：“节约型社会”不能限于资源的节约，最重要的和首要的，是实现一个节约型政府。资源节约只是节约型政府的一个方面，用好纳税人的钱，使之取之于民用之于民才是根本要义。因为，资源浪费威胁未来的发展；而挥霍、浪费纳税人的钱意味着即使经济持续发展，民众也不能真正从发展中受益，这个问题不解决，危害的是民众当下和未来的生存与发展，动摇的是整个社会的根基。
　　怎样才能实现“节约型政府”？人们出了不少主意。譬如，“节官”、给权力定性定量、规范预算管理制度、人大履行监督权、审查权等等。可以说，这些办法都触及到要害，只是，这任何一招都得有相应的制度变革为前提，否则难以奏效。
　　80年代后期便已经提出的“精简机构”就是冲着冗员过多，官民比例过于畸形，到如今十多年间时断时续几次“节官”。可结果呢？每精简一次，机构和官员数量就大大膨胀一番。
　　我国公权力性质、边界双模糊，职责不明晰。职责不明晰方便了官员最大限度收缩和逃避责任；权力的性质和边界模糊又使之可以方便地公权私用、扩张权力，最典型做法是自我授权，合法腐败、合法侵害公众利益。惊人的挥霍、浪费只是其表现之一。人们深受权力扩张和滥用之困，自然要想到给权力定性定量。然而，如果缺少有效的制约机制，缺少合理的权力授予制度，任随定性多么准确、权力清单开列得多么明确，都无济于事。权力的腐蚀性使得公权力蜕变为利益集团自家工具，再容易不过；本质上具扩张性的权力要突破限定范围，也是轻车熟路；而在上级任命、几年任期、上级考核这样一种民众对官员的产生及其升降沉浮无法问津的人事制度下，任随对权力规范得再怎么严格，也不过一纸空文。把升迁看得无比重要的人，有的是取悦上级和蒙上级的办法，民众再多怨言，也挡不住他们继续升迁。
　　至于规范预算管理制度，对于防止乱花钱，的确是卡源头的好法子，但它难以孤立发生作用。为此，许多人寄望于人大的监督、审查。从理论上讲，各级人大代表受人民之托行使国家权力，人大监督预算，算得上把政府花钱置于人民监督之下。但理论上成立的事要在现实中兑现，至少得具备两大前提。一是人民与人大代表之间存在真实的委托与受托关系，二是人大在国家权力格局中拥有足以对其他公权力形成制约的力量。真实的委托与受托关系是经由自由、公正、透明的选举过程，由选民的选票来确认的。可要说选举的自由、公正、透明，我国还相距甚远，不仅“选民”弄不清代表是怎样产生的，就是代表除了官员中那些退居二线来人大坐镇的之外对自己怎么到了这个位置也多半稀里糊涂，但有一点决不糊涂：不是选民选出的而是上级相中的，跟民众之间不存在真实的授权关系。而党政部门长期通行的向上负责早就成了基本行为取向，它支配着远远超出党政上下级关系的其他众多社会关系，同样也支配着许多人大代表。这种情况下，人大监督经常缺位、尤其在预算、在政府用权等关键问题上缺位，就在所难免。即使部分人大代表突破向上负责的思维习惯而认真履行监督职责，但是国家权力事实上一体化的格局下，人大并不具有可以对政府权力构成实质性制约的力量，它在国家权力格局中众所周知的弱势地位和状态，决定了监督作用极其有限。就拿某市人大代表尖锐质询市政府作出172辆公车的预算来说，如果政府部门敷衍搪塞或者这只耳朵进那只耳朵出，钱照样大把地花，人大是奈何不了的。
　　说到底，不管“节官”、给权力划界，还是似乎很技术性的规范预算管理，都迈不过制度变革关。只有一方面在国家几大公权之间确立起足以相互制约的关系格局，另一方面通过改革选举制和官员任免制，使选民能够真实地推举和选择由谁来代表自己并能最终决定官员去留，使任何一种公权力在有效的权力制衡关系之外还受到来自人民的根本性制约，这个时候，不仅节约型社会有望实现，困扰人们的其他社会顽疾的解决也有了希望。
　　但来自人民的约束要真实有力，还有赖于人们对自己公民身份的体认和相应意识的觉醒。其中，长期被遮蔽的纳税人身份和纳税人意识至关重要。在国家对公民的征税主要以隐性税的不透明方式进行的情况下，纳税人身份和纳税人意识都处于遮蔽状态，每个公民相当部分可支配收入以多种方式让度给了政府却缺乏高税收应有的“税痛”。一旦遮蔽解除，人们明了自己的纳税人身份，有了相应的纳税人意识，自然会在乎税金是怎么用的，在乎税缴得值不值，在乎政府是否低耗高效，监督、约束政府和官员的底气和动力也会自然由此产生。在选举是自由公正的前提下，民众手中的选票成了约束公权力的利器；新闻媒体则可以使来自民众的监督无时不在、无处没有话说回来，假如效法某市新发明，媒体发表批评、曝光稿得先经被批评、曝光的官员圈阅、签字同意，媒体多半就只有供官员们表扬与自我表扬的份了。所以，要想实现对权力的监督，新闻自由是少不了的。当然，问题曝光之后，还得有让越轨者付出代价的责任追究紧随其后。
　　约束权力，需要下大决心从制度上进行一系列配套改革。这不是一件容易的事。容易的法子也有，只要一布置就可以开干，但就是没用。比方说“思想改造”。这法子经常用来对付社会中出现的种种麻烦，也用来对付官员群体中发生的诸如腐败之类问题。虽然人的观念看不见摸不着，可以心口不一，口头说改，行动照旧，奈何不了！怪就怪在，这分明最没用的方法长盛不衰。好像乐此不疲似的，要不多久就来一次规模不小的“观念改造”，每次“改造”，消费掉许多笔墨纸张和时间，除了收获一大筐套话、谎话，外加大大干扰正常工作和学习，别无所获。其实，如果不对权力的本性装糊涂，肯在制度上着力，使政府及官员的权力处于多重制约之下，特别置于民众的监督约束之下，任随多么想越权、胡闹、奢侈，都得自行收敛。如此，何苦还须年复一年，去做“改观念”的无用功？
　　2006年1月