江必新：发挥行政审判作用推进全面依法治国

　　党的十八以来，我国加快推进全面依法治国进程。党的十八届三中、四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十九大进一步提出“到2035年，法治国家、法治政府和法治社会基本建成”的新目标。行政审判是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是保护人民群众合法权益，推动法治国家、法治政府和法治社会基本建成的重要力量，也是巩固党的执政地位，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。
　　一、当前人民法院行政审判工作的基本情况
　　行政诉讼法自1990年实施以来，已走过近28个春秋。我国行政诉讼制度也经历了从无到有、不断发展、逐步完善的历程。党的十八大提出“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”目标后，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在最高法院党组的直接领导下，通过各级人民法院的不懈努力，行政审判工作有了长足发展。随着修订后的行政诉讼法于2015年5月1日实施，行政审判工作迎来了肩负重任的新时代。
　　（一）行政案件收案情况。行政案件包括“民告官”的诉讼案件和行政机关申请法院强制执行的非诉案件。过去，全国法院每年受理一审行政诉讼案件长期徘徊于10万件左右，非诉案件在15万件左右。党的十八大以来，全面依法治国深入推进，行政案件数量快速增长。据统计，2013年全国法院受理一审行政诉讼案件12。3万件，2014年14。2万件，2015年新行政诉讼法全面实施后达到22万件，2016年创历史新高为22。5万件，2017年将再创新高；受理的行政非诉案件自2013年以来年均约19万件。因行政诉讼管辖制度改革，最高人民法院和高级人民法院行政案件上升幅度较大，以最高人民法院行政庭为例（不含立案庭及巡回法庭），2014年为396件，2015年上升到911件，2016年超过3000件，创造了自1988年最高人民法院行政庭成立以来的最高历史记录。行政案件的快速增长，一方面反映了新行政诉讼法和立案登记制改革取得了显著成果，另一方面也说明人民群众越来越多地选择理性维权，主动放弃非正常上访或以极端的行为寻求救济的方式，对于形成全民守法的法治氛围具有重要意义。
　　（二）行政案件类型情况。人民群众司法需求日趋多元，行政案件类型呈现多样化。从原因上分析，行政案件可分为三类：一是公民、法人和其他组织起诉行政机关违法实施行政行为、侵害其合法权益的案件。此类传统行政案件约占一审行政案件的76，涉及行政管理的领域广、行政行为的种类多。如2016年涉及行政处罚比率为8。8、行政许可比率为1。2、行政裁决比率为5。2、行政强制比率为7。7；涉及城市建设的约占32，农村集体土地征收的约占18，工伤认定和社会保障的约占6，国有资源及环境保护的约占3。与上述领域相关的政府信息公开案件比率约占8。这些案件绝大多数与民生基本权益保护直接相关，当事人起诉意愿强，处理不慎容易引发群体性纠纷。二是公民、法人和其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的案件。此类案件又称为行政不作为案，近几年总体呈上升趋势。占比从2013年的9。4升至2016年的近20。在不作为案件中，因土地征收、房屋拆迁引发的案件占70以上，其中涉及相关政府信息公开的又占近三分之一，反映出该领域矛盾纠纷相对集中。三是因行政协议的效力及履行等引发的行政诉讼案件。又称为行政合同案件，主要涉及行政机关与公民、法人和其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议所引发的纠纷。这是2015年5月1日新行政诉讼法实施后纳入行政诉讼的新类型案件，目前在全部一审行政案件中占比不高，仅为4左右。但是，随着配套规则的进一步完善，实践中房屋土地征收补偿协议、特许经营协议、公私合作（PPP）协议以及其他行政协议纠纷日益增多，将逐步成为今后行政案件的主要类型之一。
　　（三）行政案件处理情况。人民法院依法审理行政案件，坚持依法裁判和协调化解相结合。近两年，通过实体判决（如判决确认违法、撤销、变更等）行政机关败诉的比率较新行政诉讼法实施前有所上升，2013年为8。6，2014年为12。7，2015年为14。68，2016年为14。62。2015年新法实施当年达到峰值，2016年略有下降。其中，涉及具体部门的败诉率最高达39。91，最低为2。56。另外，在行政非诉案件中，人民法院作出不准予执行裁定的比例从2013年的14。4上升到2016年的18。2。与此同时，各级人民法院在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下，依法开展调解和解工作，促进行政争议实质性化解，使一大批行政争议得以妥善化解。2010年至2014年5年间，全国法院以撤诉方式审结一审行政案件27。7万件，占全部一审行政案件的30。23。新行政诉讼法实施后，全国法院一审行政案件撤诉的比例虽有所下降，但仍在高位运行，2015年为21。35，2016年为19。65，占全部一审行政案件的五分之一。
　　（四）行政行为合法性审查情况。随着法治政府建设的有力推进，各地政府涉诉行政行为的合法比率逐年增高，违法情形有所减少，但显现出“五少五不少”的变化特点：第一，严重违法的情形少了，但一般违法特别是程序违法、程序瑕疵的占比依然不少；第二，超越职权的情形少了，但滥用职权、明显不当的情形依然不少。主要原因之一是各地根据中央要求都在厘定权力清单、规范用权界限，但在法定职权范围内不当行使职权的情形仍然较多；第三，作为的行政行为被确认违法的少了，但不作为、不履责情形的占比依然不少；第四，在行政不作为案件中，属于明显不履行法定职责的情形少了，但不完全履行、不按期履行、不适当履行法定职责的情形依然不少；第五，不适用法律规范的情形少了，但适用法律规范不准确的情形依然不少。上述问题的解决需要人民法院与行政机关共同面对、不断研究、合力化解。
　　二、继续发挥行政审判促进法治建设的重要作用
　　党的十八大、十九大将法治中国建设提到了新的高度，也为人民法院行政审判工作提供了前所未有的发展机遇和重要动力。人民法院要准确把握党的十九大关于全面推进依法治国的精神实质，坚持问题导向，破解行政审判中遇到的难题，扎扎实实推进执法办案和行政审判体制机制改革实现新跨越、迈上新台阶。
　　（一）既注重保护当事人诉权，也注重解决滥诉问题。一方面，人民法院要坚决贯彻党中央关于将立案审查制改为立案登记制的要求，继续巩固“立案难”问题得到基本解决的改革成果。另一方面，对于个别当事人不理解、故意曲解立案登记制的法律含义，不当行使诉权甚至滥用诉权的情形，依法予以引导和规制。2017年9月，最高人民法院印发了《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。《意见》提出，要坚定不移地推进立案登记制，对于依法应当受理的案件坚持有案必立、有诉必理；对于那些不符合法定起诉条件、明显没有诉讼利益以及以滋扰行政机关为目的，反复提起大量行政诉讼的行为依法给予规制，引导当事人合理表达诉求，避免司法资源、行政资源的浪费。《意见》印发后，得到了社会各界的普遍认可，主流媒体给予持续好评、行政机关给予高度评价。
　　（二）既注重行政行为的合法性审查，也注重实质化解争议。一方面，人民法院要始终坚守法律底线，坚持严格司法，切实履行监督行政权依法行使的审判职责，对于行政机关的违法行为予以纠正、对于不规范行为予以指引，保护人民群众合法权益，促进行政机关依法行政，推动法治政府建设。以2015年为例，全国法院一审行政案件判决行政机关总体败诉的比例为14。68，特别是以判决方式结案的一审行政案件中，行政机关败诉率为33。45，比2014年28。79的判决败诉率高出近5个百分点。另一方面，继续重视行政案件调解和解工作，坚持实质性化解争议，提倡发挥法官的能动性、创新性，防止就案办案、机械司法，积极拓宽多元化解纠纷机制，力求“案结事了人和”。在调解、和解过程中，一些行政机关积极与当事人协商沟通，主动纠正违法行政行为，争取当事人的理解认同。行政机关依法行政、积极化解行政争议的意识和能力进一步提升。此外，继续拓宽人大代表、政协委员的监督渠道，发挥人民陪审员参审职能，完善特邀咨询员、监督员制度等举措，促进行政争议的实质性化解，推动“官”民关系和谐稳定。
　　（三）既注重提高行政审判质效，也注重助推法治政府建设。一方面，人民法院多年来自觉将履行行政审判职能与服务党和国家中心工作紧密结合起来，通过依法审理行政案件，确保宪法法律统一实施，确保中央政令畅通，起到了“审理一案，规范一片”的良好效果。如依法审结鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚案、卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环境影响报告书审查同意案、辽宁依生生物制药有限公司诉国家食品药品监督管理总局拖延履行职责案、中华环保联合会诉贵州省修文县环境保护局公开环境信息案等重大案件，为规范市场监管格局、加强环境保护、规范行政许可和审批、促使行政机关依法履职、推进透明政府建设等方面发挥强有力的司法保障。另一方面，围绕《法治政府建设实施纲要（20152020）》确立的法治政府建设目标，人民法院要积极支持行政执法体制机制的改革和完善，认真审查相关改革事项是否符合正当法律程序，认真把握依法审查是否影响行政执法体制改革效率。主动适应政府职能转变的新形势，不断加强对超越职权、滥用职权等违法行政行为的监督力度，不断加强对应当履行法定职责而不履行、应当作为而不作为的渎职失职行为的监督力度。大力促进行政审批改革，规范行政裁量基准和行政执法程序，推进公共服务优化和规范文件审查，监督落实权力清单、责任清单和负面清单，加快推进法治政府建设进程，为法治政府如期建成提供有力支持。
　　（四）既注重依法独立公正审判，也注重服务党和国家大局。人民法院依法独立公正行使审判权，既是一项宪法原则，也是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的根本要求和保障。维护国家法制统一、尊严、权威，全面落实司法责任制，让审理者裁判、让裁判者负责，防止任何不当干预，是党中央深化司法改革的明确要求。但与此同时，行政机关与人民法院在依法治国进程中肩负着的共同责任。依法开展司法与行政之间的良性互动，听取彼此意见建议，对于提高司法和行政执法水平意义重大。人民法院要继续通过定期发布行政审判白皮书、向行政机关提出司法建议等多种形式，积极延伸行政审判功能，促进行政机关提高依法行政意识、规范执法水平和治理社会能力；另一方面，继续加强人民法院与行政机关之间合法正当的沟通与协调，积极与政府之间建立起定期府院联席会议制度。通过定期召开会议，学习贯彻法律规定、明确法律适用标准、研究解决法律难题，充分发挥合力预防和化解行政争议的优势作用，共同创造更加公平公正的法治环境。2017年3月，最高人民法院行政庭组织召开听取中央国家机关法制部门意见建议座谈会，同年10月又与国务院法制办共同举办“加强行政审判工作，助力法治政府建设”座谈会，取得了良好效果；同时，我们也派员参加有关部委的行政立法征求意见座谈会和专题座谈会，促进彼此间的沟通交流。
　　（五）既注重解决行政争议，也注重履行法治宣传职责。按照党中央有关实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制要求，人民法院作为普法责任主体之一，责无旁贷。行政审判面对行政机关和社会公众，在普法方面有着自身特色与优势。一方面，审理行政案件是明辨是非、定分止争的过程，也是提高法律意识、普及法律知识、树立法治权威、彰显法治力量的过程。另一方面，借助办理案件传播社会主义法治文化，弘扬宪法法律至上，法律面前人人平等的法治理念，对于促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，
　　推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法意义重大。近年来，人民法院通过公开开庭、巡回法庭、庭审直播、生效裁判文书统一上网和公开查询及定期发布典型案例等生动直观的形式，进行以案释法，讲好法治故事、传播法治精神，让履行审判职能过程变成普法过程，让当事人在庭审前后与庭审当中能感触到法律的脉动，体会到司法的温暖，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
　　（六）既注重完成行政审判任务，也注重推动行政审判体制机制改革。当前行政审判面临着全面深化改革的机遇与挑战。新行政诉讼法实施不久，许多新规定在司法实践中面临诸多难题，信息化时代又带来许多新类型案件。面对新形势新任务，各级法院不畏难、不退缩，始终坚持问题导向，积极适应各种变化，确保办案效率和质量；始终坚持用改革的手段破除行政审判的体制机制性障碍，特别是管辖制度改革这一困扰行政审判多年的“牛鼻子”问题。最高人民法院从2014年起设置两个巡回法庭，2016年又增设四个。巡回法庭的设立得到了社会各界的高度评价，被老百姓称为“家门口的最高人民法院”。目前，各巡回法庭受理行政案件的数量均超过受理总量的一半。积极推进跨行政区划法院建设，北京、上海、广州、西安等地依托原铁路运输法院建设跨行政区划法院已迈出实质性步伐。以2015年为例，北京市第四中级人民法院共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，占受理案件总数的73。8。比2014年全北京市法院受理行政案件总数增长近7倍，占2015年北京全市各中级人民法院受理一审行政案件（不包括北京知识产权法院受理的知识产权行政案件）总数的54。27。一些地方推行集中管辖制度改革也取得一定成效。同时，积极推行“裁执分离”改革，最高人民法院出台专门司法解释，明确了“法院审查，政府实施”的裁执分离体制。此外，坚持以审判为中心的理念，不断改革完善审判权运行机制，积极推进庭审实质化，强化合议庭负责制，细化行政诉讼简易程序规则，全面深化行政裁判文书样式改革，目前已新编、修订132种行政诉讼文书样式并上网发布，提升行政裁判文书制作水平。党的十九大报告进一步提出，要“深化司法体制综合配套改革”，为人民法院下一步的司法体制改革指明了方向。当前和今后一个时期，我们将努力争取将设立跨区划法院纳入司法体制综合配套改革范畴，以点带面促进行政审判体制改革。
　　三、积极延伸行政审判职能认真履行普法责任
　　党的十八届四中全会明确要求实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，党的十九大报告为进一步做好法治宣传教育工作提出新的要求，强调要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。最高人民法院根据中央部署，全面贯彻落实党中央关于普法教育的决策。
　　（一）制定实施意见，编纂责任清单。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》精神，最高人民法院根据法院职能任务和工作特点，起草了人民法院贯彻落实《意见》的实施意见，提出具体任务措施，将普法责任纳入司法工作流程，融入司法行为规范；根据落实普法责任制部际联席会议第一次全体会议部署，紧密结合“七五”普法规划，协调全院各职能部门，汇总编纂了最高人民法院机关普法责任清单，研究确立了年度普法工作规划，为下一步工作开展提供基本遵循。
　　（二）树立普法示范，推荐教育基地。充分发挥以点带面的示范作用，经征询全国各高级法院意见并与全国普法办协调，将北京市海淀区法院和江苏省靖江市法院作为全国“谁执法谁普法”示范点，带动全国各级法院扎实开展普法工作；向全国普法办推荐中国法院博物馆作为全国法制宣传教育基地，引领社会教育，开展法制宣传。同时，继续加强组织庭审观摩活动的力度，将一批法院作为推进依法行政的干部法制教育基地。
　　（三）注重以案释法，坚持文书上网。为更好开展“以案释法”工作，最高人民法院今年从全国法院征集了第一批以案释法案例和法治宣传教育活动案例，依托司法大数据研究院和信息化平台，初步建立了以案释法数据库。注重发挥典型案例对法治的导向和引领作用；坚持裁判文书以“上网是常态、不上网是例外”为原则。目前已建成世界上存储量最大的裁判文书网，近3900万份裁判文书实现了在线即时查询。极大方便了案件当事人，得到了社会公众、专家学者和法律实务界的一致好评，有力地推动了普法工作向纵深发展。
　　（四）创新庭审形式，加强裁判说理。各级人民法院不断创新庭审方式、扩大法治宣传。通过设立巡回法庭开展巡回审判，采取车载法庭、渔排法庭、下乡办案等灵活多样的方式传播法治正能量；强调庭审必须结合案件事实证据，加大程序性与实体性说理，引导当事人正确行使诉权，并开通互联网庭审直播。目前，全国法院已经有几十万件在线的庭审直播录像，社会公众可随时上网观看庭审视频。强调裁判文书必须释法明理，让当事人赢得清楚，输得明白，让社会公众能够从阅读裁判文书中感受到司法的公平正义。
　　（五）强化制度建设，创新宣传手段。最高人民法院在起草司法解释或者制定规范性文件过程中，对社会关注度高、涉及利益面广的事项，广泛听取公众意见，动员社会各方面广泛参与，增强社会公众对拟出台的司法解释和规范性文件的理解和认可。司法解释和规范性文件出台后，利用形式多样的平台对公众进行解释和说明，把司法解释制定和制度建设过程变成普法过程；各级法院利用国家宪法日、法律颁布实施纪念日、法律法规宣传月（宣传周、宣传日）等时间节点，积极组织开展富有特色、形式多样、生动活泼的公众开放日活动。通过司法公开平台和各类平面、网络媒体向当事人推送相关典型案例及资料、法律规范。利用各地法院博物馆，以及在一些法院周围设立法律聊吧，开辟法治公园、法治走廊等形式，为公众提供学习法律知识的场所，进行普法宣传。
　　（六）加强诉讼服务中心建设，推进行政首长出庭应诉。各地法院近年来纷纷加大投入，积极利用本院资源，根据当事人需要，提供丰富的应诉宣传品、视频、电子或纸质资料等进行宣传，不仅引导当事人行使诉权，方便当事人出庭应诉，还扩大了社会影响；同时，进一步加强促进行政应诉工作，推动“行政首长”出庭应诉。从庭审效果看，出庭过程也是行政机关负责人学法、用法的过程，充分体现了党中央强调领导干部这一关键少数要以身作则、以上率下，担当法治第一责任人的根本要求。
　　以上是人民法院近年来开展行政审判的基本情况，相对于人民群众的新需求，相对于党和国家的高标准，相对于各方当事人的期待，我们的工作还有诸多的不足和短板。我们将本着“监督者更要主动接受监督，而且要接受更加严格的监督”的理念，认真听取各部门的意见和建议，根据“落实普法责任制部际联席会议”的精神，继续抓好行政审判工作和普法责任制的落实，为全面落实十九大精神，为“深化依法治国实践”作出新贡献。
　　作者简介：江必新，最高人民法院党组副书记，副院长。
　　文章来源：全文原分（上）（中）（下）三部分，分别载于《法制日报》2017年12月27日第9版，2018年1月3日第9版，2018年1月17日第9版。