蔡乐渭：对北京清理建筑物牌匾行动依据合法性的讨论

　　摘要：拆除牌匾的专项行动应加强对利害关系人与公众的解释说明，增加公众参与，对于一些影响面广的集中执法行动，更应充分合法性论证，否则不仅会损害公民的合法权益，还可能损及政府的公信力和法律的安定性，乃至影响法治政府建设的顺利推进。
　　11月24日，北京市城市管理委员会等三家行政机关联合下发“关于开展集中清理建筑物天际线专项行动的通告”（下称“通告”），决定自通告发布之日起，全面清理不符合《北京市牌匾标识设置管理规范》（京管发〔2017〕140号，下称“规范”）要求的建筑物屋顶、墙体上的广告牌匾和其他违反规范要求的牌匾标识。
　　据公开资料，自开展以来已集中拆除被认为违反“规范”要求的牌匾标识数万块，许多地标性建筑和著名企事业单位的牌匾都被拆除。此行动也引起社会各界热议。
　　有人认为，该次行动存在给公众带来不便、损害公民与企事业单位合法权益和法律依据不足等问题。面对质疑，北京市城管委于12月9日表示，该委梳理了各方的意见并作了调研，大家的意见都将作为珍贵的工作参考，“我们一直在聆听”。12月11日，北京市海淀区城市管理委下发“关于暂缓牌匾广告清理工作的通知”，通知指出，海淀区现已停止拆除违规广告牌匾，重新启动时间另行通知。
　　据前述“通告”，此次专项行动的最终目的是“建设国际一流的和谐宜居之都”，这一目的是值得肯定的。但引起广泛强烈的社会反响与质疑，我们有必要讨论：在全面推进依法治国的背景下，此次行动是否存在合法性问题？
　　《北京市牌匾标识设置管理规范》的合法性
　　根据“通告”，此次专项行动的最直接依据是北京市下发的“规范”。“规范”由北京市城市管理委员会制定，性质属于其他规范性文件，效力在法律、法规和规章之下，需要符合法律、法规和规章的规定。
　　专项行动要合法，则其所依据的“规范”首先必须合法。“规范”的合法性如何？“规范”第一条明确其制定依据是《广告法》、《北京市市容环境卫生条例》。
　　从制定权看，首先根据《广告法》第2条，该法所称广告指商业广告活动，而“规范”则针对包括广告牌匾在内的所有牌匾标识设置行为，故仅依《广告法》不足以证明该规范的制定依据是充分的。
　　其次，根据《广告法》第41条，户外广告设置规划和安全要求应由县级以上地方人民政府组织有关部门制定；户外广告的管理办法，则由地方性法规、地方政府规章规定。根据北京市人民政府制定的地方政府规章《北京市户外广告设置管理办法》第6条和第8条规定，市政管理行政主管部门应当会同市规划行政主管部门组织编制本市户外广告设置专业规划，报市人民政府批准后公布实施。北京市城市管理委员会属于北京市人民政府的所属部门，其无权进行编制户外广告设置规划和安全要求；而若视“规范”为户外广告的管理办法之一种，则其同样无权以此方式进行规定。
　　再次，《北京市市容环境卫生条例》第四章第三节对户外广告和牌匾标识设置等内容进行了具体规定，通观该节三个条文，也仅授予城市管理综合执法部门对违法情形进行执法的权力，而没有授予其以制定具体规范的权力。
　　从具体内容看，“规范”规定了一系列禁设牌匾的情形，《广告法》第42条规写了四类不得设置广告的情形。其中，第三项涉及的是妨碍生产或者人民生活和损害市容市貌的情形，从牌匾设置看其目的是为便利生产生活，就是否损害市容市貌则需经过一个讨论与论证的过程否则难以断定。
　　第四项涉及广告是否在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带内，或者是否在县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域内。本项规定中，前者是明确的，后者则须由县级以上人民政府确定，北京市城市管理委员会作为政府部门，没有权力通过“规范”予以确定。
　　《北京市户外广告设置管理办法》对禁止设置户外广告的情形作了详细规定，“规范”的禁设规定若没有超出“办法”的规定，则实际上该“办法”才是禁设户外广告的依据；若是超出“办法”的规定，则其禁设规定是没有依据的，是不符合依法行政的要求的。
　　从制定程序看，根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，规章的制定直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，尚且应当向社会公布，征求社会各界的意见，甚至可以举行听证会。但此“规范”作为规章之下的行政规范性，涉及广大公众的切身利益，在制定于2007年，修订于2017年的过程中并无草案公开，缺少公众参与的程序。
　　专项行动本身的法律依据？
　　本次以“规范”为主要和直接依据的专项行动的合法性值得讨论。
　　1、行政目标与目的。“通告”中明确，此次目标是全面清理不符合《北京市牌匾标识设置管理规范》要求的建筑物屋顶、墙体上的广告牌匾，具体包括：超过建筑物屋顶高度和墙体边缘的户外广告、牌匾标识，垂直于建筑物墙体的户外广告、牌匾标识，附着于建筑物墙体的违规户外广告，“一店多招”、异地设置的牌匾标识，“店内店”在建筑物外墙体设置的牌匾标识，和其他违反规范要求的牌匾标识。此次目的是为“加强城市精细化管理，提升城市品质，打造视觉清朗的城市天际线，建设国际一流的和谐宜居之都”。
　　一定意义上，行政目标是行政目的直接要求，两者本质上相统一。行政执法行动的目的，是按照法律的要求维护社会公共利益。但公共利益本身是不确定法律概念，一项行政目标是否符合公共利益的要求，很多时候需要讨论确定。就当前情况，此次行动存在较大分歧，其公益性需要再论证。
　　2、执法主体。有关牌匾管理方面的执法权，《北京市市容环境卫生条例》、《北京市户外广告设置办法》已明确授权于城市管理综合执法部门。因涉及规划方面的事宜，此次专项执法行动的“通告”也由北京市城市管理委员会、北京市规划和国土资源管理委员会、北京市城市综合管理行政执法局联合下发。但，“通告”第5条中还涉及到其他执法机关如何行为，从执法角度结合行政常识看，其合法性有待商榷。
　　3、决策程序。《法治政府建设实施纲要（20152020年）》规定，要“增强公众参与实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由”；“落实重大决策社会稳定风险评估机制。”此次专项执法行动涉及面广，其开展应是一个重大的行政决策，但在决策过程中，缺少对利害关系人及公众的沟通说明。
　　4、执法方式。此次专项执法行动，因其于11月24日发布通告，但不难感受到12月份以来，执法行动突然加速。其可能造成的结果是取得短期成效，但一些不规范之处却难以避免，对于依法行政和法治政府建设的推进是不利的。并且在专项执法的过程中缺少公众与官方沟通交流的渠道，会损害公众对行政机关的信任，影响到政府的公信力。
　　专项行动的性质与公民权利的维护
　　此次专项行动虽是专门针对牌匾标识开展的，但从其涉及的行政手段看，又是综合性的行政执法行动。就行动针对的对象而言，主要是之前已经设置的户外牌匾标识。但事实上，既有牌匾标识中的绝大部分，都根据《广告法》、《北京市市容环境卫生条例》、《户外广告登记管理规定》、《北京市户外广告设置管理办法》，履行了行政许可的申请手续，是合法设置的牌匾。那么不符合现行《北京市牌匾标识设置管理规范》的牌匾标识，是否就是违法的牌匾标识，对这些合法设置的牌匾的拆除，是否属于对已经作出的行政许可的撤回。
　　根据《行政许可法》中的规定公民已经取得的行政许可是受到法律保护的，行政机关只有在两种情形之下可撤回行政许可。一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。这些牌匾设置其所依据的法律、法规、规章并不存在修改或者废止的情形。此次专项执法行动所依据的仅是一个规范性文件，该“规范”的修改并不符合行政许可法规定的情形。
　　二是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化。从牌匾设置的角度，其外部客观情况并没有发生任何重大变化。由此，相关行政机关不得在没有《行政许可法》所规定的上述两种情形的情况之下，决定撤回已经作出的行政许可。若行政机关认为，客观情况已经发生重大变化，则必须进行充分的论证说明，让行政相对人与社会公众信服。并且根据《行政许可法》第八条的规定，行政机关依法撤回已经生效的行政许可，“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
　　总而言之，此次集中清理建筑物牌匾标识行动已是开弓之箭，即使某些区县暂停其行为，但从依法行政、推进法治政府建设的角度，对于一些影响面极广的集中执法行动，更应秉持谨慎的态度，进行充分的合法性论证，否则不仅会损害公民的合法权益，还可能损及政府的公信力和法律的安定性，乃至影响法治政府建设的顺利推进，相关行政机关对此不可不思。
　　作者简介：蔡乐渭，中国政法大学法学院副教授。
　　文章来源：《财经》20171215