高放：清末新政得失成败的历史经验教训

　　清廷顽固派首领慈禧太后1898年镇压了维新派的戊戌变法之后，很快引发了1900年义和团的暴动和八国联军的入侵。在国难加深的险境下，慈禧为了保持自己的统治地位和大清王朝的世代威权，不得不从1901年重新开启变法，推行新政。以往史学界对新政多加否定，甚至认为“新政实际上是一种苛政”。这有失偏颇。我认为清末新政可以说是近代中国政府在新世纪最早实行改革开放政策，使中国在资本主义现代化道路上迈出新的一步。清末新政历经10年多，大体上可分为前5年与后5年两个时期，在经济、政治、军事、文教、法制方面的成就后期比之前期更为显著。但是新政终归失败。其得失成败的历史经验教训非常值得重新总结。
　　经济方面，农业和资本主义工商业发展较快。1902年2月的上谕强调提出：“农工商业，为富强之根本，自应及时振兴。”同时又指明：“振兴农工商业，以保利权。”（《光绪朝东华录》总节4830页）可见振兴农工商业，旨在保护国家利益主权以抵御外国资本入侵，这个宗旨是明确的。农业是国民经济基础。尤其是义和团的内乱和八国联军的外祸给农业造成很大破坏，所以新政从恢复农业起步。主要措施是激励开荒屯田，扩大耕地面积，改进农业技术，大力兴修水利。由官方兴办农事试验场，是破天荒的新举措。1902年首先在保定办一所农事试验场，1906年进而在福州、北京、济南、盛京（沈阳）等地增设开办，引进日、美等国农作物新品种、新技术和新农具（如洋犁、畜力机器、割麦器、玉米自束器）等。现代化工业也开始由官方倡导。1901年开始由北京进而在多省设立工艺局或劝工局，用招股办法开办股份制企业。官办企业与民办企业并举。我国的民族工矿企业到1901年仅有156家，到1911年资本在万元以上的就达到700多家，资本总额拥有1。3亿元，产业工人增加到60万人。20世纪的头10年，我国的民族资本主义发展到新高峰。新政期间铁路发展尤其迅速，到1911年约达9000公里，比1895年约增长20倍。其中京张铁路在詹天佑总工程师领导下从1905年开工到1909年比原计划提前两年完工，完全自立自建，又有“詹天佑挂钩”的创新，震惊中外。电报、电话业务开始独立自立发展。1905年北京建立的京师华商电气公司，发电设备为150千瓦。这是我国自办的第一个发电厂，标志着我国迎接世界电气化新时代的开端。电气化开始起步。1905年天津首建电产品工厂（制造电震子、起电盘、电铃、电池等），1906年天津出现有轨电车，1907年上海设官办市内电话局。工商业和金融业随即获得新发展。清廷于1903年设商部，鼓励各地兴办商业公司、轮船公司，保护私营商业权益。对外贸易的进出口总额第一次有明显迅速增长，1907年比1900年几近翻一番。部分商品如耐火材料、棉纺织品、面粉等开始投进国际市场。1903年开设铸造银钱总厂，发行全国统一的银币，1907年进而发行统一的纸币。1903年户部试办银行，1908年改为大清银行，这是首创的国家银行。各地民营银行也纷纷建立，逐步取代旧式钱庄。金融业开始首次为发展经济提供资本。总之，新政10年是清朝268年中资本主义经济发展最新、最全面的时期。由于经济发展较快，就业有所扩大，人民生活有所改善。
　　政治方面的进步远不如经济，但是也有一些变化。主要是改革官制，裁减冗员，整顿吏治，进行行政体制改革，而不触动君主专制的政治体制。例如，1901年决定今后永远停止“捐纳实官”，即不许捐款交钱买官位，力求做到精兵简政。同年设“督办政务处”，作为推行新政的总指挥机关。随即对政府各部门进行调整，陆续新设外务部、商部、巡警部、学部等。1906年对各部又进行大调整，分为留、改、并、增四类：保留的有军机处、吏部、礼部、学部、外务部等；改名的有改巡警部为民政部，改户部为度支部，改兵部为陆军部等；合并的有将太常寺（管宗庙社稷礼仪）、光禄寺（管祭祀所需物品）、鸿胪寺（鸿指音信，胪指传递，鸿胪指传声引导，鸿胪寺管接待宾客）归并于礼部，将太仆寺（管车马）、练兵处归并于陆军部；增设的有海军部、邮传部、资政院、审计院等。规定各部设尚书一人，侍郎二人（即一个部长，两个副部长）。地方官制也进行改革，各省督抚的军权和财权都收归中央政府，这种改革实际上是更加强了中央集权。裁减冗员始于1901年，到1906年全面铺开。这样就造成各部门官员人心惶惶，互相猜疑，生怕自己被裁去，因此也加剧了官场的矛盾。当时宫中曾经传言，主管宫廷皇家事务的内务府也要裁撤，太监也都是冗员。于是引起太监群起抗议。主管整顿吏治的北洋大臣兼政务处大臣袁世凯有一次进宫退朝时竟有百余名太监把袁大人包围起来，纷纷对他提出抗议，大声咒骂，甚至有人要动手殴打。袁氏见势不妙，赶紧叫人把首席军机处大臣兼首席政务处大臣奕劻请来帮他解困。幸有这位庆亲王权贵亲自出面说项，并且承诺决不会裁减太监，这些包围者才悻悻散去。还有一些王公大臣到慈禧处状告袁世凯，认为袁氏主持的官制改革是阴谋扩大自己的权势，其实是因为他们自己的权势在改制中受到损害。怨声四起，令慈禧感到阻力重重，难以为继。一向飞扬跋扈、铁石心肠的老佛爷，有一次竟对身边的人表白：“我如此为难，真不如跳湖而死。”总之，清末新政的政治改革舍本逐末，成效不大。
　　军事方面的改进主要是革故鼎新，着力裁减旧军，编练新军，使军队朝着现代化的方向发展。从1901年起就下令把原有各省的绿营、防勇在本年度内都有裁减十之二三。接着又把原有各营严行裁汰，同时从中精选出若干营，分为常备、续备和巡警三部分，一律操习新式枪炮，严加训练，使之成为劲旅。编练新军采取多项新措施。首先，重视士兵素质。不仅必须体格健壮，而且要求初通文字。在军中还要设立陆军小学堂、陆军中学堂，进一步提高士兵文化素质。其次，重视军官条件。军官必须是军事学校出身，掌握现代军事科学。国家设立培养新式军官的武备学堂、陆军兵官学堂、陆军大学堂等，均采用德、日等国教材，还聘请德国教官。另派人出国留学，到1908年派赴日本学习陆军者已达千余人。再次，扩大军兵种。陆军分设步兵、骑兵、炮兵、工程兵（架桥、筑垒、修械、测量、布雷、电报等）、辎重兵等。除陆军外，还新建海军和巡警（公安部队）。清政府于1905年增设巡警部，1906年把原来兵部分为陆军部和海军部。最后，参照德、日等国编制，采用外国新法严格编练新军。如把各种应习操法分门别类，由浅入深，均以实用可学为主，务求达到要求。尤其是要熟悉使用各种新式枪炮。19世纪末欧洲各国已盛行后膛枪，这比之以往前膛枪有更远射程，更具杀伤力，也要求有更高操作力和瞄准力。新政时期编练的新军，其战斗力超过以往满族八旗兵、绿营兵（满族八旗兵分黄、白、红、蓝四色，汉族兵为绿营）等旧式军队，也比曾国藩的湘军、李鸿章的淮军更胜一筹。尤其是袁世凯亲自培训的北洋六镇新军质量最优，实力最强，成为全军学习的楷模。新政时期军事建设的成就虽然增强了外御的国防力量和安内的保安力量，但是清末由于政治体制滞后，军队也未能起到保卫清廷君主专制政权的作用。到1911年辛亥革命爆发，正是新军中有觉悟的下级军官和士兵首先起义，接着有多省新军中的有识之士纷纷响应。可以说，正是清廷培训的新军成为埋葬清廷封建君主专制王朝的一支硬实力的武士掘墓人。而袁世凯掌权的北洋新军则演变为后来民国时期的北洋军阀。这也是深刻的历史教训。
　　文教方面的进步更是十分显著。最突出的首推废除隋唐以来1000多年在我国盛行的科举制度，即每年由国家统一分科考选文武官吏后备人员的制度。文科考八股文，严重束缚人的思想。1903年袁世凯、张之洞就提出要废除科举制度。但是因循守旧者极力反对。到1906年清廷还是采纳袁、张会奏，明谕从这一年起一律停止所有乡会试。1901年就开始在全国兴办大中小学堂和蒙养学堂，也就是要学习西方资本主义文明的新知识。学制也开始学习西方。1904年实行癸卯学制，从幼儿到高中共分三段：第一阶段初等教育13年，其中蒙养院（即幼儿园）4年，初等小学堂5年，高等小学堂4年；第二阶段中等教育5年，即中学堂5年；第三阶段高等教育1112年，其中大学预科3年，大学堂34年，通儒院（即研究生院）5年。1898年国家创办的京师大学堂，从1901年起切实整顿，全面发展。1904年癸卯学制规定，京师大学堂要办成文史理工等八科齐全的综合性大学（1912年改名北京大学）。新政期间还新办了10多所官立新型大学，如：山东大学堂（1901）、山西大学堂（1902）、北洋大学堂（1905，1952年更名天津大学）、清华学堂（1911，1928年改名清华大学）。这时还新设10多所私立大学，如：南开学校（1904，1919年更名私立南开大学）、复旦公学（1905，1917年更名私立复旦大学）。还有师范大学、实业专科学校（如天津的无线电学堂，山西、直隶、湖北等省的农林学堂和上海的女子桑蚕学堂）。为大力加强师资队伍和培养建设人才，新政时期第一次形成了新世纪出国留学潮。以留日学生为例，1895年仅有61人，1902年增至608人，1903年为1300多人，1908年达到2400多人，1905年增到8000多人。教育较快发展，造就了一批有世界眼光和民主思想的知识分子，这也成为埋葬清廷封建君主专制王朝的可以与武士并列的软实力的文化掘墓人。对外开放，向外国学习，加速引进了外国新文化。清廷驻法公使裕庚之女裕德龄、裕容龄姐妹在巴黎学习舞蹈，1903年回国后姐妹俩先在宫内为慈禧表演芭蕾舞等节目，1907年后还向社会演出，成为我国最早的芭蕾舞演员。（裕容龄解放后在中央文史馆工作，1973年以90高龄病逝）1905年北京有人购买法国手摇摄影机拍摄了第一部京剧纪录电影片《定军山》。1908年在上海虹口修建了可容250人的我国第一座电影院。新政期间我国出版了众多报刊。影响较大的报刊有1902年在天津出版的《大公报》，1904年在上海出版的《时报》《警钟日报》和《东方杂志》，1903年在上海出版的《民国日报》，1904年在北京创办的《京华日报》，1906年在上海创办的《竞业旬报》，1907年在上海创办的《神州日报》等等。这些报刊分别属于保皇派、改良派或革命派。但是随着形势的发展变化，有的转向支持君主立宪，有的转向同情革命。这就引起清廷愤怒，1906年颁布《大清印刷物专律》，1908年又制定《大清报律》，对进步报刊严加取缔。但是革命报刊前仆后继。1909年新办《民呼日报》和《民吁日报》，发出人民呼吁的强烈心声，1910年又出现《民立报》，人民要奋起自立了。到1911年革命报刊终于吹响了埋葬清廷君主专制王朝的号角。
　　还要讲到新政时期法制方面的变化。为推进经济和社会的各方面有序协调发展，清廷最后10年也重视法制建设。例如，为促进经济快速发展，出台了一批章程和律法。1902年制定了《矿务章程》19条，1906年进而颁布《中国矿务章程》74条，洋办、官办、民办矿业都要遵章守法。1903年颁布《重订铁路简明章程》24条，以便各省开设铁路有更加具体的规章可以遵循。同年又公布《商部章程》12条，1904年再颁发《劝办商会简明章程》26条和《公司试办章程》18条，1905年商部又下达《奏办商标注册章程》28条。1903年制定《大清著作权律》，1906年又有《破产律》和《奖给商勋章程》，1909年更颁布《大清商律草案》。1904年公布的《奏定学堂章程》共有20册，详细规定了初等教育、中等教育、高等教育的学制、任务、管理等多方面细则，可以说是近代我国政府的第一部教育法。1911年公布了1907年开始起草的《大清民律草案》，这是从封建社会“诸法合体”、民刑不分公立出来的第一部民法典。19051910年形成第一部刑法典《大清新刑律》。其中规定，废止苛刑、禁止使用刑讯逼供，凡滥刑死命的官兵都要革职查办。以往《大清律例》中规定的“凌迟（原意指丘陵之势逐步低下去，这里指逐步肢解处死）、枭首、戳尸、缘坐（即连坐）、刺字”等野蛮残暴的酷刑一律废除。这对削弱封建专制主义有进步意义。1909年颁布《法院编制法》，使司法与行政分开，法院得以成为独立审判机构，这是吸收了一点西方资本主义三权分立民主体制的新举措，对于打破司法隶属于行政的封建专制主义老传统有积极意义。
　　法制方面的最大举措，莫过于1908年公布的第一部宪法《钦定宪法大纲》。宪法本是国家根本大法。如前所述，我国历史上素无宪法。西方资本主义国家的宪法大多是在资本主义经济兴起或资产阶级革命胜利后由民意机关议会制定的。我国第一部宪法却是皇帝钦定的，由于清末新政在经济和社会发展的多方面进步，这部钦定宪法理应规定在一两年之内筹备召开议会，使我国像德国、日本那样成为二元君主立宪国。可是这部由慈禧一手炮制的钦定宪法依然规定维护君主专制制度，只是把“附臣民权利义务”作为宪法的附录。在臣民权利中有半句“臣民中有合于法律命令所定资格者”得为“议员”的规定，而未提及何时设议院。只是在与《钦定宪法大纲》同时公布的《议院未开前逐年筹备事宜》中才具体规定要经过9年筹备，即从1908年起到1917年才能召开议会，制定正式宪法。正因为以慈禧为首的顽固派推迟延误了政治体制改革，才引起越来越多基层官兵和人民群众的不满，终于在1911年10月10日爆发武昌起义，各省纷起响应。到10月底多数省份已宣布脱离清廷独立。到这时北京的清政府才感到大势已去，大难临头，急忙想法自救。11月2日抛出《宪法十九信条》，宣布要大大提高国会的权力，较大限制皇帝的权力。也就是表明国家将采取英国虚君立宪的体制，而不再是德、日二元君主立宪的体制。可惜这已经是姗姗来迟的明日黄花，没有实际效用了。它不仅未能成为清廷的救命灵丹，反而变为清廷的催命验符。11月3日，就在清廷发布《宪法十九信条》的这一天，武昌起义的民军推举革命派首领黄兴为战时总司令，并且请军政府都督黎元洪登坛拜将，代表中华民国四万万同胞及全国军界将关防、聘状、令箭亲交黄总司令。同一天上海独立，11月4日杭州独立、贵州独立，7日广西独立，9日广东、福建独立。9日黎元洪通电各省速派代表来鄂商组临时政府。11月30日11省代表在汉口举行第一次各省代表会议，推选湖南代表谭人凤为临时议长，通过《临时政府组织大纲》。12月2日南京光复，各省代表即决议把会址移到南京。12月12日有15省抵达南京即行开会。14日会议选举浙江代表汤尔和任议长，广东代表王宠惠任副议长。12月25日孙中山回国后，12月29日17省代表会议选举孙中山为临时大总统。1912年元旦孙中山就职，宣布中华民国建立。这标志着中国历史上最后一个封建君主专制王朝覆灭了。如果清廷顽固派在1908年11月慈禧病死后能及时抛出《宪法十九信条》这样的文献，也许清王朝还能苟延残喘延续一些年。可见清末立宪对于顽固派而言，最重要的历史教训就是在新政时期经济和社会改革发展取得一定成就后，推迟延误了政治体制改革，未能从君主专制适时转型为君主立宪制，终于引起民众愤怒招致众叛亲离，武昌首义的连锁反应迅速波及十几个省，结果清王朝灭亡。可见在经济社会获得较为全面进步之时，政治体制改革处于决定全局成败的首要关键地位。来源：学习时报