任进：中央全面管制权和特区高度自治的法律基础

　　1990年4月4日，七届全国人大三次会议根据宪法规定，审议通过了《香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”），实现了“一国两制”方针的法律化、制度化。
　　自1997年7月1日起实施的基本法，充分体现了包括广大香港同胞在内的全体中国人民的共同意志。香港回归以来所取得的巨大成功已经充分证明，基本法符合国家和香港实际情况，为“一国两制”伟大事业提供了根本法律保障。
　　牢牢把握“一国两制”的根本宗旨
　　香港自古以来就是中国的领土，1840年鸦片战争以后被英国占领。中国政府1997年7月1日恢复对香港行使主权后，为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，根据宪法第31条的规定，设立香港特别行政区，按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策，并授权实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权、终审权和依法自行处理有关的对外事务。
　　国家主席习近平指出，继续推进“一国两制”事业，必须牢牢把握“一国两制”的根本宗旨，共同维护国家主权、安全和发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。香港基本法实施20年的历史表明，“一国两制”的根本宗旨是有机统一的两个方面，不仅要保持香港特别行政区长期繁荣稳定，而且要维护国家主权、安全和发展利益。
　　我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。中央与特别行政区的关系，表现为统一多民族国家下的中央与地方关系，而不是联邦制下联邦与联邦主体或联邦主体与地方的关系，香港和澳门与中央和内地各省、自治区和直辖市一样，都是国家不可分离的组成部分。这是中央与特别行政区的关系的最重要特点。
　　2014年6月中央人民政府发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，全面阐述了“一国两制”方针政策及其实践取得的巨大成功，正本清源，激浊扬清。习近平强调，实践充分证明，“一国两制”是历史遗留的香港问题的最佳解决方案，也是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，是行得通、办得到、得人心的。
　　“一国两制”方针和基本法是香港特别行政区长治久安、繁荣稳定的“定海神针”和“压舱石”。全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，必须正确认识和把握“三个核心要素”，即“一国”是“两制”的前提和基础、以爱国者为主体的“港人治港”、中央授权和监督下的高度自治；必须始终坚持“三个有机结合”，即把坚持“一国”原则与尊重“两制”差异、维护中央权力与保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用与提高香港自身竞争力有机结合起来。
　　依法有效行使中央全面管治权
　　中央全面管治权主要有中央直接行使的权力、授予香港特别行政区的高度自治权和中央的监督权，集中体现了在统一多民族国家结构和“一国两制”方针下的国家主权建构和中央与地方的关系。
　　从政治上看，中央是全国性的机关，维护国家统一、政治稳定和社会和谐，是中央必须承担的政治责任。中央对特别行政区全面管治权的重要的体现，一是作为国家元首的国家主席对作为地方的特别行政区的宪法意义；二是行政长官（选举或协商产生后）和政府主要官员由中央政府任命，行政长官对中央负责，这实际上体现中央对特别行政区的一定的组织权；三是全国人大对基本法有制定、修改权，全国人大常委会对基本法有解释权；四是中央通过特别行政区立法会报请备案对特别行政区立法进行审查等。
　　20年来，依照宪法和基本法，先后由国家主席和国务院总理多次听取行政长官述职或工作汇报，中央任命五任行政长官和历届特别行政区政府主要官员，接受特别行政区任免终审法院法官和高等法院首席法官的备案，负责管理与特别行政区有关的外交事务，行使外交权，组建驻港部队履行维护防务职责，并依法行使基本法解释权、重大事项决定权、全国性法律在特别行政区实施的决定权等等。特别是近年来，全国人大常委会根据香港的实际情况，严格依照基本法，作出香港特别行政区行政长官普选问题的决定，循序渐进地推进特别行政区的民主发展；对基本法第104条作出解释，明确了参选和宣誓就任特别行政区法定职务的法定条件和要求，坚决遏制和打击“港独”势力。中央还支持香港特别行政区行政机关和司法机关依法处置非法“占中”活动，维护了香港社会的法律秩序和大局稳定，维护了基本法的权威。
　　应当指出，在“一国两制”下，中央与香港特别行政区的权力关系是授权与被授权的关系，在任何情况下都不允许以“高度自治”为名对抗中央的权力。我国对香港恢复行使主权，是恢复行使包括管治权在内的完整主权。在新的时期，要坚定维护中央对香港特别行政区以宪法和基本法为基础的有效全面管治权。正确理解和把握这一点，是维护中央与香港特别行政区良好关系的关键。
　　维护香港特别行政区高度自治
　　20年来实施基本法的历史，其实就是一部中央与香港特别行政区的关系史、发展史。
　　贯彻“一国两制”方针，在这个方针指导下建立特别行政区，使得特别行政区内实行的资本主义制度在一个相当长的时期内同全国的社会主义的制度同时存在。香港特别行政区机关作为特殊的地方政权，既没有采纳内地的人民代表大会制，也没有照搬西方的“三权分立制”和原来的总督集权制。
　　中央与特别行政区的关系，相对于中央与普通地方、民族自治地方的关系，具有特殊性。在处理中央与香港特别行政区关系方面，要坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，按照推进国家治理体系现代化的要求，既体现国家主权、安全、发展利益的统一性，又要体现中央全面管治权下兼顾特别行政区特色的差异性；既要加强中央依法全面管治，又要坚定维护以基本法为基础的特别行政区高度自治权。
　　为确保特别行政区的繁荣和稳定，中央依法授予特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等，但“高度自治”不等于“完全自治”，香港历史上也没有实行过西方意义上的地方自治。
　　基本法授权实行“高度自治”，循序渐进地推进特别行政区的民主发展，，并不是授权特别行政区搞“完全自治”。无论是中央行使权力，还是特别行政区行使自治权，都必须坚持依法办事，一切以国家法律尤其是宪法和基本法的有关规定为依据，而不能超越宪法和法律的规定。
　　香港特别行政区居民享有广泛的权利，特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理，特别行政区居民中的中国公民选出特区全国人大代表参加全国人大的工作，特别行政区政府的代表可作为中国政府代表团的成员，参加由中央政府进行的同特别行政区直接有关的外交谈判等。
　　作者简介：任进，国家行政学院法学部教授、博导。
　　文章来源：《瞭望》2017年第27期。