童之伟：深化人大制度研究，继续推进中国宪法实施

　　本届宪法学年会的主题是宪法与人大制度的完善。很荣幸受托在中国宪法学年会（吉林大学）闭幕式上做总结发言。为做好发言，我浏览了全部论文，用了全部时间出席全体会议和分组讨论。会后根据发言提纲和记忆，将总结发言要点概括如下，其中按逻辑要求补上了口头发言时省略掉的少许语句。
　　一、开幕式的感受
　　听了中国法学会副会长徐显明教授学习习近平总书记关于实施宪法、依法治国重要论述的体会，觉得他说得非常好，很受教益。中国宪法学研究会韩大元教授致辞中提出的“要解放思想，推动理论创新，捍卫学术自由，讲真话、讲责任，坚守法治常识与法治精神，做一名不愧于这个时代的有良知的宪法学者”的要求，也让我深受鼓舞、甚感欣慰。
　　二、关于宪法条款可能的变动
　　这次年会并未安排讨论这个话题，但因为推进监察体制改革必须修宪的原因，不少学者还是谈到了修宪，其中有主张全面修宪的，有主张一条不修的，也有主张只做最必要修改的。
　　我的意见是，如果有非修改不可的情况，该修宪还得修宪，如设立国家监察机关，那就势必修宪，没有选择。进行国家监察立法、设立国家监察机关，改变国家机关组织体制而不先修宪形成宪法根据，是不可想象的。
　　但是，全面修宪是不必要的，在短期内最好不要提。八二宪法产生在一个朝气蓬勃的时代，当时参与修宪的老一代革命家此前大都深受专制人治和无法无天之苦，因而修宪时抱持着催生一部真正起规范作用的根本法和一个民主法治社会的真诚期待。
　　八二宪法确实是我们迄今为止能够得到的最好的宪法。这方面最有代表性的条款是：
　　1。宪法序言最后自然段（即：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”）；
　　2。宪法第五条（即“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”）；
　　3。最高国家机关主要领导人的任期限制条款（如宪法第79条第3款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。”宪法第87条第2款“总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。”等等）。
　　今天回头看，这些条款体现了我国政治体制改革最重要的成果。当然，还有公民基本权利保障条款，但那大体上是五四宪法就有的。
　　今天，我们社会追求真正起规范作用的根本法的真诚和追求民主法治的真诚，正在经历急剧流失。这种背景下全面修宪很可能导致法治建设进程大幅度倒退，很可能让我们数十年来政治体制改革的主要成果蒙受重大损失。所以，除推进国家监察体制改革所必须增加或调整的条款外，短期内最好不要谈宪法其它内容的修改，尤其不宜谈全面修宪。
　　三、关于人大代表选举制度的完善
　　不少论文和发言，讨论了人大代表选举中的贿选、人大代表名额分配、选民与人大代表的关系和选举制度完善等议题。都说得非常好。我以为，这方面改革的目标，应该是让各级人大获取代议机关所不可缺少的功能。各级人大若失去必要代议功能，对于执政党、国家、社会都不会有好处。
　　在这方面，我们要吸取东欧前社会主义国家的教训，在那里，一度有过党的领导人无论讲什么都热烈鼓掌，但情势一变，议会中竟无一人是男儿的情况。显然，那种代议机关毫无代议功能、完全不反映民意，它不是社会主义制度所需要的。
　　为实现我国各级人大获取必要代议功能之目的，我们需要进行两个方面的改革。
　　一是将人大代表直接选举的层级，尽快从目前的区县级提升到省自治区直辖市级。这种改革对党的领导不会构成危险。苏联早在二十世纪三十年代就实现了最高苏维埃代表的直选，当今主要资本主义国家一般在19世纪就实现了国会议员选民直选。二是要赋予人大代表选举以必要竞争性，这种竞争应该是受较严格限制的，与欧美那种竞选有原则区别。
　　这里的关键，是要处理好党的领导与人民当家作主的关系。党的领导与人民当家作主都是我们需要的，都有正当性，所以，要做出使两者都能实现的平衡的安排。
　　四、关于完善各级人大行使职权的制度
　　说到人大职权，有人会说橡皮图章云云，其实橡皮图章也没有什么不对，毕竟，在中国的政治法律生活中，盖章往往是办事的重要组成部分和关键环节。现在各级人大行使职权中的问题，不在于人大是不是橡皮图章，而在于按规定应该盖橡皮图章时是否都盖了橡皮图章，以及盖橡皮图章是否遵循了既定的程序。
　　在同样的意义上可以说，许多年来，按规定显然应该盖橡皮图章而不盖橡皮图章的情况很多，而且有越来越多的趋势，盖橡皮图章而不按既定程序盖的情况也不少。这类情况应该设法遏止。
　　此次不少论文和发言讨论了各级人大行使职权的制度，包括人大行使重大事项决定权、立法权和监督权的安排，以及委员长会议（或主任会议）职能扩张等情况。这里的关键，是要坚持以人民当家作主为根本，防止各级人大或其常委会行使职权方式实质性背离合议制，防止出现合议制其表行政化其里等情况。有人说，委员长会议等内部组织是党对各级人大实行组织领导的抓手。这类看法不无道理。所以，这里的关键，仍然是人民当家作主与党的领导如何综合平衡、协调实现的问题。
　　五、关于国家监察体制改革须处理好的宪法问题
　　“根据宪法制定本法”之类话语写不写进一部法律无所谓，但无论写进还是不写进这类话语，都不影响制定法律必须根据宪法这个立宪主义的基本要求。当然，“根据”的含义各国有所不同。
　　特别要说明，“制定法律”不是举一下手就完成的一次性动作，而是一个从提出议案，一次次审议议案，到表决通过和公布生效的一个完整过程。作为国家基本的法律，设立国家监察机关的法律要经过由法定主体向全国人大常委会提出草案，全国人大常委会审议修改草案，表决形成议案到向全国人大提出，由全国人大审议、表决通过，国家主席签署生效的过程，最少需耗时数月。可现在的我们面对的问题是，设立国家监察机关所需的宪法根据还没有形成，但制定相关法律的过程已经开始。
　　面对这种情势，我个人感到不妨这样应对：先集中力量解决展开国家监察体制改革需要的宪法修正案问题，这方面有好几个环节和大量的工作待完成；有关的法律草案先放一放，等宪法修正案公布后，再继续审议和完善有关的法律草案。从宪法修正案公布到生效，按常规应该有一个不少于一年的过度期。
　　进行国家制度建设，不必太急，不能过于赶工期。
　　六、关于宪法学研究的学风
　　宪法学是社会科学，必须经世致用，一定得结合中国实际，解决中国宪法实施中的各种具体问题。脱离中国实际、逃避现实、研究些虚头巴脑同中国人的生活八竿子打不着的所谓理论，那是宪法学研究的死路。在这方面，欧美日宪法学界都值得我们学习，尤其美国宪法学，其宪法教科书的每一页，课堂教学的每一分钟，都是讨论过去、现在如何以本国宪法为根本规则处理各种法权冲突（包括权利与权力、一种权力与另一种权力、以及不同权利之间的冲突）。
　　2017年宪法学年会，从论文和发言内容看，绝大多数学者勇于、善于面对中国宪法实施的具体问题，研究成效显著。虚头巴脑不着边际的东西也还是有，但比例较少。不过，批评虚头巴脑不着边际的东西绝不是否定基础理论研究。恰恰相反，如果是切实针对中国宪法问题的基础理论论文，那应该算作比讨论宪法实施具体事务更加具体的宪法学产品。
　　时间到了，谢谢大家。