胡锦光：国家监察体制改革的宪法问题

　　本文系作者2017年4月15日在“国家监察制度改革的宪法基础”研讨会上的发言稿
　　国家监察体制改革是我国国家生活、政治生活和社会生活中的重大问题，也是我国政治改革的重大举措。在实现国家治理现代化和全面推进依法治国的大背景下，涉及许多学科、领域的问题，包括宪法、刑事诉讼法、行政法、行政监察法、反腐败体制等。
　　宪法作为国家根本法、作为国家和社会的唯一最高规则，监察体制改革当然首先是宪法上的问题。
　　我认为，在宪法上，主要有以下问题值得研究：
　　1、国家监察体制改革试点的宪法依据是什么？
　　十八届四中全会决定指出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。
　　2016年12月25日十二届全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。由全国人大常委会作出试点的授权决定，这是一个必须肯定的巨大进步。
　　但从宪法规定的全国人大常委会的职权中是否能够找到作出授权的依据？2017年两会期间，全国人大通过的全国人大常委会工作报告中关于“同意全国人大常委会过去一年来的决定、决议”的表述能否推论出全国人大同意了全国人大常委会的授权？即使是全国人大同意全国人大常委会关于改革试点的授权，是否还是应该由全国人大直接授权更符合宪法上的职权分配？
　　2、增设国家监察委员会是否应该修改宪法？
　　有学者认为，在不修改宪法的情况下，增设国家监察委员会也是可以的。其理由是，由全国人大授权或者通过制定《国家监察法》即可。另外有学者提出的理由是，未来在条件成熟时可能要对宪法进行中等规模的修改，此次仅仅因为增设国家监察委员会而修改宪法实无必要。
　　增设国家监察委员会，在原有的国家机构体系中增加了一个独立的居于全国人大及其常委会之下而与国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院平行的国家机关，相应的，改变了原有的国家权力的配置及国家机关之间的相互关系，在体制层面丰富了我国的人民代表大会制度。
　　那么，如果不修改宪法明确国家监察委员会的宪法性质、地位、职权，而仅仅通过制定作为组织法和程序法性质的《国家监察法》能否解决这些问题？
　　3、修改宪法应当采用何种方式？
　　我国曾经采用过三种修改宪法的方式：
　　（1）全面修改。即后一部宪法对前一部宪法进行全面的修改，然后通过并公布一部全新的宪法。1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法即是如此。
　　（2）部分修改。全国人大于1979年、1980年分别两次通过修改宪法的决议，然后根据决议对宪法相应的条款进行修改，重新颁布宪法。
　　（3）修正案。1988年、1993年、1999年、2004年的修改属于此种方式。修正案也属于部分修改，只是并不根据修正案对宪法文本进行修改、通过新的宪法文本。
　　因此次修改的条款并不会多，采用全面修改方式修改宪法没有此种必要。以决议的方式修改宪法，需要重新通过宪法文本，对宪法的稳定性影响比较大。
　　因此，以修正案的方式修改宪法是最为妥当的。但前四次修正案虽名为“修正案”，其并非真正意义上的修正案。原有修正案的基本功能是，或者是将原有的条款表述修改为新的表述，或者是在原有条款中增加新的条款，修正案条款自身并不可以独立适用。国家监察委员会是新增设的国家机关，原有的修正案模式无法适用。
　　新的修正案应当符合以下要求：（1）是能够独立适用的条款；（2）不能是插入原来的文本之中，如果是插入式的，宪法中原来条款的顺序必然发生变化。那么，如何设计可以独立适用的修正案条款？
　　4、宪法中增设国家监察委员会，涉及宪法哪些相关条款？
　　涉及国家监察委员会自身的条款需要设计，应当设计哪些必要的条款？增设国家监察委员会涉及到国家机构体系与国家机关之间关系的变化，宪法中还有哪些条款与此相关需要重新变动？
　　5、国家监察委员会与其他国家机关的关系是什么？
　　国家监察委员会的性质是什么？行政性还是司法性，或兼具行政性与司法性？其与人大及其常委会的关系是什么？是否需要报告工作，如何负责和监督？其主任是选举产生还是决定产生？与检察机关的关系是什么，检察机关能否对其进行监督？这一问题的解决将有助于国家监察委员会的职权性质和职权配置、《国家监察法》的起草、《刑事诉讼法》的修改等。
　　6、国家监察委员会实行何种责任制？
　　在宪法上，在民主集中制原则下，以国家机关行使的权力的性质和特点为根据，其责任制主要有集体负责制和个人负责制两种。那么，国家监察委员会应当实行哪一种责任制？在宪法上，国家机关上下级之间的关系主要有领导关系和指导监督关系，那么，上下级国家监察机关之间应当属于哪一种关系？
　　7、对国家监察委员会如何进行监督？
　　国家监察体制的改革目的在于形成统一、权威、高效的反腐败体制。在宪法理念上，权力必然腐败，绝对的权力必然绝对腐败。人民制定宪法的目的在于，通过宪法上的制度设计防止公权力滥用。因此，宪法理念与绝对的权力之间是冲突的。宪法在制度设计上，应当预防性地穷尽权力滥用的一切可能。
　　未来的监察机关拥有巨大的权力，相应的，必须设置对这一机构的监督机制，即如何监督监督者。那么，宪法上的有效监督机制是什么？
　　8、国家监察委员会的设立是否意味着可以对党的机构进行监督？
　　国家监察委员会属于国家机关，其人员同时又是纪律检查机关的成员，本质上为“两块牌子，一套人马”，党的机构与国家机关合而为一。那么，是否意味着实际上人大及其常委会、检察机关可以对党的机构进行监督？监察委员会在办案过程中其成员违法犯罪，同样应当承担法律责任，他们的职务犯罪应当由什么机关查处？
　　9、在宪法理念上，有效的反腐败机制应当是什么？
　　在宪法理念上，权力必然腐败，同时，掌握权力的人又是靠不住的。因此，习近平总书记指出，要把权力关进制度的笼子里。邓小平同志也指出，好的制度可以使坏人无法做坏事，坏的制度可以让好人变坏。
　　那么，什么制度才能真正把权力关住、驯服？
　　当然如同党中央强调的，包括不敢贪的制度、不想贪的制度、不能贪的制度，三项制度形成统一的有机整体，缺一不可。通过国家监察体制改革，设立国家监察委员会，集纪律检查委员会、原监察机关及检察机关部分职权于一身，形成统一高效权威的反腐败体制。
　　这一体制只是解决在腐败发生以后如何严惩的问题，而不解决如何不让腐败发生的问题。换言之，其只是建立了不敢贪的制度。
　　因此，它的基本功能是治标。反腐败的根本出路在于建立预防性功能的不能贪的制度。在腐败极度严重的情况下，形成高压态势打击惩治腐败，注重不敢贪的制度建设是非常必要的，但在形势转变的情况下，应当专注于不能贪的制度建设。
　　10、谁来维持行政机关的内部秩序？
　　原设在行政机关内部的监察机关，主要职能是查处行政机关工作人员的违纪问题，而不查处违法犯罪问题，目的在于通过行使行政机关的自律权以维持行政机关内部秩序。
　　未来的国家监察委员会是宪法上一个独立的国家机关，相对于行政机关而言是一个外部机构，由其行使行政机关的自律权以维持行政机关的内部秩序似有不妥。那么，增设国家监察委员会以后，原有的监察机关是什么宪法地位？
　　11、全国人大常委会授权决定中的新概念的含义如何界定？
　　如公权力、处置职责、处置决定、留置。“公权力”一词是一个学理概念而非宪法及法律上的概念，那么作为监察机关的监督对象，其内涵和外延是什么？
　　“处置”是一个宽泛的总概念，具体的处置措施和手段是什么，这些措施和手段可能会涉及到公民的什么权利和自由，应当受到什么限制？
　　“留置”作为一种强制措施，在警察法中作出了规定，其期限在24至48小时之内。那么，监察机关的留置措施与警察法的留置措施有何差异，期限是多长？是否代替原有的“双规”、“双指”措施？
　　12、全国人大常委会对全国人大的法律可以采取何种处理措施？
　　宪法第67条第三项规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。《突发事件应对法》和《戒严法》没有规定在突发事件或者需要戒严的情况发生以后，全国人大常委会对全国人大的法律可以采取哪些处理措施。
　　《戒严法》只规定，戒严实施机关可以根据戒严令的规定，中止某些宪法条款和法律条款的适用。全国人大常委会的授权决定第三点明确试点地区要暂时调整或者暂时停止适用某些法律的条款。那么，全国人大常委会有无权力暂时调整或者暂时停止适用全国人大的法律的条款？