晏景贾清林：法国环境司法对我国的借鉴

　　【中文关键词】法国环境法，环境司法，法国环境审判
　　【摘要】法国司法法院和行政法院共存的司法体系及国内法、欧盟法、国际条约三位一体的法律渊源，共同构建了具有制度优势的环境司法体制。在该体制下的环境司法实务及诉讼程序制度，均较好地发挥了保护自然生态、治理环境污染的规制作用，在维护社会环境过程中起到了良好效果。我国应借鉴法国环境司法中成熟而有效的制度，以期实现保护环境、治理污染的长远目标。
　　【全文】
　　一、法国环境司法体系及法律渊源
　　（一）司法体系
　　法国现行司法体系是在法国大革命后逐步建立起来的，以司法法院（或称普通法院）和行政法院共存的形式存在。〔1〕包括环境资源案件在内的普通民事案件由司法法院管辖；而以行政机关为被告的环境资源行政案件则由行政法院管辖。作为审判机构，法国最高行政法院每年审理大约几千件案件，大多是关于建设工程许可及工业许可方面的案件，同时也包括环境污染方面的申报许可以及用水许可等案件。这些许可证的颁发由行政机关进行，一旦对于颁发许可证发生纠纷，就需要由行政法院进行处理。法国最高行政法院于2013年3月22日庭审，并于同年4月12日作出裁定并宣判的第342409号、342569号、342689号、342740号、342748号、342821号案件，即为由当地基层镇政府、个人以及反对超高压电线地区间协会等多个主体根据行政司法法典第7611条，提出以“滥用职权为名”撤销生态保护及可持续发展和海洋部长于2010年6月25日作出的关于建立“科唐坦曼恩”40万伏双路空架电线工程的决定，并要求国家承担相应经济损失的申诉，上述案件最终由法国最高行政法院裁定驳回各申诉人的申诉。
　　（二）法律渊源
　　法国环境资源领域的法律渊源主要包括：国内法、欧盟法和国际公约。
　　早在1810年，法国法律就对环境保护设施申报问题作出规定，该制度一直延续至今。环境保护设施申报制度要求有关行业的生产如果涉及环境污染，在投入生产前必须向法国警察局内设的专门负责环境问题的部门进行申报。该部门由公务员、工程师和环保专业人员组成调查组，对具体申报的项目负责进行调查并给出相关意见，最终由警察局对行业的申报作出是否批准以及允许排放污染物的数量等事项作出具体行政决定。2004年，法国制定了具有里程碑意义的《环境宪章》，〔2〕宪章确认了个人对环境享有环境权，并应承担维护环境、预防环境损害并共同承担环境损害赔偿的义务。〔3〕宪章围绕着以人为本的理念，提出了一个全新的观点，即自然环境的维护应该和民族的其他基本利益一样被追求。〔4〕环境宪章确定了四项重要原则：公众参与原则、生态修复原则、防止风险发生原则、可持续发展原则。2005年，《环境宪章》被纳入法国宪法，成为法国宪法的一部分。法国在环境资源方面有多部专门法典，例如《环境法典》《矿业法典》和《林业法典》等，《环境法典》囊括了几乎所有与环境污染相关的法律、法规和行政令，包含了关于大气、水、固体废物等污染问题的规定，是一部极其庞杂而精细的法典，也是行政法院和司法法院在处理环境污染行政案件、民事案件和刑事案件时直接而重要的依据，被法国法官称为环境法的“圣经”。此外，国内法还包括在其他法律中对有关环境资源问题作出的规定。
　　欧盟法是法国法的重要法律渊源，尤其在环境法律方面。〔5〕20多年来，法国司法机构引用了很多欧盟指令，这些指令与国内法一起，共同用以裁判案件。〔6〕但在引用欧盟指令时，法官通常秉持的原则是：须首先确认该指令是否确实适合本国的国情以及该具体的案件，在适合的情况下才能适用该指令。欧盟指令对法国环境法的影响非常大，到目前为止，法国在基因转变、生物多样性以及气候变化等方面均比较积极地响应了欧盟指令的精神。
　　法国政府参与签订的有关环境方面的国际条约众多，这些条约也是法国司法系统处理环境资源类案件的重要法律渊源。
　　二、法国的环境资源审判实务
　　法国的环境资源审判在审判机构设置、诉讼审理程序、证明责任分配、专家鉴定意见的运用以及公益诉讼制度的运作等方面与我国均有较大差异。
　　（一）审判机构的设置和审判模式
　　不论是在行政法院还是在司法法院，法国均没有设立专门的环境资源审判机构，仅在审判庭内部指定一个或几个处室负责审理相关案件。例如，在法国最高行政法院，是由特殊争议环境分庭的第六小分庭负责环境资源类行政案件的审理；在最高司法法院内，环境资源民事案件则是由第三民事庭负责审理，而环境资源刑事类案件则由刑事庭负责审理；在上诉法院内，环境污染犯罪的案件通常属于轻罪法庭审理。因此，在法国，法院内可能有多个机构负责环境资源案件的审判。法国在处理环境资源案件的过程中，并不刻意划分刑事、行政和民事责任的界限。行政法院曾经处理的“图卢兹爆炸案”，就同时涉及到民事、刑事和行政三种责任的承担。而在环境刑事案件的审判中，司法法院并不排除受害人、地方政府同时提出民事赔偿的请求，环保组织亦可在同一刑事案件中针对被告人提起公益诉讼，刑事审判庭最终会在同一份判决书中作出刑事和民事责任承担的裁决。在刑事附带民事的环境资源类案件中，作为环境污染的受害者，不论是公司、企业还是个人，均有权直接提起环境刑事诉讼，诉讼中可以直接提出民事赔偿请求。当然，受害者直接提出的刑事诉讼首先须向检察官提出，该诉最终是否能够作为刑事案件提交法庭审理，还取决于检察官的态度：如果检察官认为该诉讼显然不能成立，可直接不予受理；如果检察官经过调查，〔7〕其结果能够证明污染的事实初步成立，即可将案件提交刑事法庭进行审理。
　　（二）预审制度
　　法国的预审制度起源于1808年法国《重罪审理法典》。作为一项独立的诉讼程序，预审的主要功能是对重大刑事案件的公诉进行审查，确定对被告人的指控是否有合理的根据，以防止不必要和无根据的审判活动，保障公民的权利并节约诉讼资源，实现司法公正与诉讼效率的统一。环境刑事案件通常来说属于轻罪，不需要进行预审程序，但由于近年来出现了不少严重的环境污染案件，故在巴黎大审法院和马赛大审法院设立了两个专门负责全国环境案件的预审处。当检察官认为某个环境污染案件的案情比较复杂或重大时，就可以要求对该案件进行预审。预审法官在预审程序中具有双重角色，一是作为调查员，有权对案情事实进行侦查；二是作为法官，对预审程序中出现的相关事项有权进行裁决。〔8〕在环境污染案件的预审程序中，预审法官可以使用多种手段对污染事实、损害后果以及因果关系等问题进行调查：一是有权调动警察行使法定侦查权，以确定污染行为和损害后果是否存在；二是在预审处设有一个专门的环境污染调查处，该调查处中所有人员均系环境污染方面的专业人士，具有丰富的经验，预审法官可指挥该处专业人员对污染事件进行相应调查；三是预审法官可以找该领域内非常专业和权威的专家作证人笔录或听取建议，这些证人笔录或者专家的建议可以作为判断污染事实及因果关系的相关证据；四是预审法官可以听取专门的环境保护监督员以及相关部门的环境保护专职协助员的意见，他们对预审法官寻找和确定某一领域的专家可以提供比较便捷、有利的建议；最后也是最重要的一种手段就是司法鉴定，预审法官有权确定是否进行鉴定并在法院注册登记的专家名录中指定二至三名，甚至更多专家对某一问题进行鉴定。需要强调的是，高昂的鉴定费系由国家承担，而败诉方仅须承担约169欧元的少量程序性费用。当预审法院认为所收集的证据足以认定污染事实、损害后果以及因果关系存在的情况下，就可以结束预审程序，将案件移交给审判庭进行审理；反之，则直接驳回检察官的起诉。
　　（三）环境公益诉讼
　　在法国的环境资源审判实务中，“公益诉讼”并未形成专门的法律概念，同时也尚未得以制度化，但这种状况并不影响公益诉讼在法国环境资源审判中的实际存在和有序开展。不论在行政法院还是在司法法院，环境公益诉讼都并不鲜见。提出公益诉讼的主体以环保协会为主（比如：动物保护协会、莱菲尔河协会、英吉利海峡协会等）。近年来，地方政府越来越多地介入到环境刑事案件中，代表公众利益向污染者求偿损失。虽然地方政府以及环保协会都不是污染的直接受害者，但他们系代表社会公共利益向污染者提起诉讼。提起公益诉讼的方式可以是单独提起诉讼，也可以在某一行政、民事或刑事案件中以申请加入的方式参与诉讼。作为公益诉讼主体的环保协会，可以寻求在检察官的支持下提起诉讼。这一点，与我国的检察院支持起诉制度较为相近。
　　能够参与诉讼的公益组织包括国家认可的协会和当地协会两类。这些组织参与诉讼时，通常会遭到被告对其诉讼主体资格方面的质疑。因而，法院对参加公益诉讼的组织审查比较严格。一般来说，法官会依照法国环境法典第151条规定进行审查，这些条件主要包括：（1）公益组织向有关部门进行过申报并取得许可证；（2）公益组织成立五年以上。通过审查，如果认为公益组织的主体资格不符合法律规定的相应条件，可以直接拒绝其参与诉讼；如果符合条件，由检察官与该组织进行沟通协商进一步的诉讼事宜。目前，正在巴黎大审法院审理的关于德国大众牌汽车发动机一案，就有多个环保协会申请加入诉讼并提出公益诉讼请求，但法院经审查后认为，这些协会的主体资格并不符合相关条件，因而驳回了这些协会的申请。
　　在被告应承担环境修复费用或相关损失的情况下，法院会判决被告直接将款项支付给提起诉讼的公益组织，由该组织对环境进行修复。该做法与我国的公益诉讼实践完全不同。在我国，被告应支付的环境修复费或损失通常会判决支付到一个由法院能够掌控的专门账户（一般说来是由当地政府或环保主管部门成立的专有账户或资金库），专款专用于治理环境污染。比如，云南省高级人民法院审理的（2011）云高民一终字第41号“昆明三农农牧有限公司等与昆明市环境保护局环境污染侵权纠纷上诉案”中，法院最终将被告承担的赔偿金支付到昆明市政府建立的公益诉讼专项资金账户，用于被污染的大龙潭水治理。
　　（四）环境侵权的证明责任
　　法国环境侵权诉讼中，原告的证明责任相对与我国来说要轻松得多。当原告提起诉讼后，首先由其提供构成侵权要件的相关证据，同时法院亦会根据案情责令被告提供相应证据；在原、被告提供证据的基础上，法院如果认为根据现有的证据要素已经能够推定出污染行为与损害后果之间存在因果关系，即可直接认定侵权责任构成并判决被告承担相应的法律责任。在这个过程中，对因果关系是否成立的判断标准，主要取决于法官的认识和推理，而不会消极、被动地依赖于原告铁证如山的事实，推定是一种常见而主要的司法手段。法国法官认为，如果环境污染诉讼的证明责任完全依赖于原告举证，并简单做出支持或者不支持的判决，法官的工作就太简单了！当然，法官亦不否认，在环境侵权诉讼中很多类型的案件，其因果关系的证明和认定是个非常困难的问题，单靠原、被告举证是难以完成的。在此情况下，法院便会通过主动调查走访以及寻求专家鉴定等方式获得进一步的证据。专家鉴定在法国环境司法审判活动中扮演着非常重要的角色，是法官认定因果关系成立以及侵权责任构成的重要依据。
　　不过，在民事案件和行政案件当中，高昂的鉴定费用最终要由败诉方承担，这一点让法院对某些案件是否必须采用鉴定的方式有些犹豫。如果行政部门能对相关问题作出处理并形成结论，法院一般会根据行政部门的处理结论，再结合其他案件事实作出裁判；法院亦可以根据现有证据要素，依照推定原则认定侵权责任成立与否，并最终作出裁判。此外，如果属于较为复杂而重大的污染案件，检察官亦会介入调查；当检察官以公权力的形式进入调查后，案件事实获得证明的可能性就愈发明显了。可见，侵权责任构成尤其是因果关系的证明责任虽然分配给原告，但绝非仅依靠原告完成举证责任；除了被告须配合举证之外，法院主动调查事实的作法、大量使用专家鉴定的作法以及检察官以公权力介入调查的作法，均为因果关系的证明以及侵权责任的构成和认定提供了更为有力帮助。
　　三、法国环境司法对我国的借鉴
　　法国也曾饱受因工业发展使生态环境遭到破坏后给人们带来的苦恼，但是通过长期而有效的行政及司法手段进行规制后，已经取得了良好效果。我国目前正处于工业发展旺盛时期，生态环境及自然资源均面临严峻挑战，法国有效而先进的作法以及成熟的司法制度值得我国借鉴。目前，建议从以下三方面着手。
　　（一）各级政府应积极加入生态环境司法的阵容
　　从法国的情况来看，地方政府除了在行政执法方面积极履行保护自然生态及环境资源方面的职责外，还越来越多地加入到惩治破坏生态、遏制污染环境的司法活动中来，作为代表公共利益的主体向污染者主张权利。这样的做法一是起到较好的宣誓作用，表明政府对于破坏生态、污染环境的行为持坚决杜绝和追究到底的态度和决心，二是有了政府的参与，环境资源司法的行动力和执行力将得到大幅提升，司法的效果会非常良好。日前中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中，提到试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作，还要制定生态环境损害索赔的相关制度及规定。这些内容是政府参与环境生态保护并进一步加入环境司法阵容的良好开端。
　　（二）环境资源审判应适当引入公权力介入
　　环境资源审判具有专业化、科技化、隐蔽化等特点，如果仅靠法院一个机构推进，而且在司法过程中法官仍处于消极等待、简单中立的角色，恐怕案件的处理结果不仅当事人不满意，司法为社会生态和环境资源服务并保驾护航的职能也难以实现。在法国环境资源司法实践中，不仅警察（宪兵）、检察官在案件的调查过程中起到相当重要的作用，而且法官也会运用司法权指派警察或相关人员对案件进行调查；在必要的时候，法官还会主动向有关专业人士调取证据，或启动鉴定程序，鉴定费用也大部分由国家承担。这些做法降低了诉讼的难度，也减轻了当事人的诉讼成本，使环境资源诉讼变得可行而可信。因此，我国的环境资源司法应当对案件该如何进行调查及审理进行新的反思和探索，适当引入社会多方面的公权力介入环境资源审判活动，助力于案件的调查和认定，使环境资源司法能切实实现保护生态环境、惩治污染行为的共同目标。
　　（三）应考虑实行律师强制代理制度
　　我国幅员辽阔、人口众多，且当事人对诉讼的关注度及诚信度参差不一，导致按照民事诉讼法规定进行送达耗时耗力。法国环境司法程序运行的重心仅在于法院内部的沟通和衔接，核心内容又更在于法官作出案件处理方案后的讨论和决策，而长期困扰我国法官及书记员的送达问题并不存在障碍。究其原因，是实行律师强制代理制度送达工作仅需与代理律师联系即可轻松完成，既不存在找不到当事人多方寻求救济的情形，也不存在须公告送达拖延诉讼期限的问题。因此，我国可以借鉴法国的律师强制代理制度，或至少在最高法院和高级法院实行该制度，让相对高等级的审判机构及审判人员从繁杂的送达困境中解脱出来，能够专心于案件的核心审判工作，这样对提高环境审判质量和效率均有利而无害。
　　【注释】晏景，中国人民大学博士，最高法院环境资源审判庭法官；贾清林，中国政法大学博士，最高法院环境资源审判庭法官。
　　〔1〕〔法〕皮埃尔。特鲁士（Truche，P。）主编：《法国司法制度》，北京大学出版社2012年版，820页。
　　〔2〕Cenvironnementde2004，该宪章共10条。
　　〔3〕Article1er。Chacunaledroitdevivredansunenvironnementquilibretrespectueuxdelasant。Article2。Tenvironnement。Article3。Toutepersonnedoit，danslesconditionsdfiniesparlaloi，environnementou，dfaut，enlimiterlesconsquences。Article4。Tenvironnement，danslesconditionsdfiniesparlaloi。
　　〔4〕QenvironnementdoittrerechercheaummetitrequelesautresintrtsfondamentauxdelaNation。
　　〔5〕与环境司法联系最为密切的主要是3个指令：1。2011年关于环保评估鉴定的指令：Directiven201192UEdu131211co。ncernnantl’valuationdesincidencesdecertainsprojetsetprivssurl’2。2001年关于环境评估的指令：Directive200142CEduParlementeuropenetduConseildu27juin2001relativel’valuationdesincidencesdecertainsplansetprogrammessurl’3。2008年关于环境刑法方面的指令：Directive200899CEduParlementeuropenetduConseildu19november2008relativelaprotectiondel’environnementparledroitpenal。
　　〔6〕上文中提到由法国最高行政法院审查并驳回各协会提出的申诉案件中，裁判文书就明确载明：“根据宪法、奥胡斯公约根据1985年6月27日第85337CEE号欧共体指令；根据2009年4月23日第200928CE号欧盟指令；根据环境法典；根据城市建设法典；根据行政司法法典裁定如下”。
　　〔7〕检察官可直接进行调查，亦可指派警察或宪兵进行调查。
　　〔8〕在法国流传着“预审法官是法国权力最大的法官”的说法。由于其审判权力过大，且预审法官独任审判的方式也会带来不可避免的错误，因此近年来法国社会对预审法官的批评越来越多，很多人认为应当取消预审法官独任制度，主张将审判方式改为三人合议庭。见金邦贵主编：《法国司法制度》，法律出版社2008年版，162页。
　　【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】2016年【期号】9