马慧玥：民国时期华侨代议权立法问题初探

　　在中国近代史上，华侨一直是推动社会进步的重要力量，孙中山先生称华侨为“辛亥之母”，而国民党元老詹菊似先生则指出华侨“无论哪个时期，都是革命的基础”。〔1〕（P33）华侨始终关心民国发展，不余遗力。民国政权也投桃报李，以法律明文给予华侨参政权。对于华侨参政问题，历史学界已有一些研究，但主要集中在华侨回国参政方面，对于华侨代议权和华侨选举的相关法律问题却少见论及。事实上，对华侨代议权和选举制度的研究非常有意义，通过相关研究，可以丰富民国时期代议制度研究，完整华侨政治影响力的论述，为当今华侨参政权的拓展提供历史借鉴。从1912到1949年有四次较为重要的华侨选举实例，分别为临时参议院（1913）、国民会议（1931）、制宪国民代表会议（1936）及制宪会议（1946）、国民大会（1947）。以下仅以这四次华侨选举为中心，对民国时期的华侨选举立法与实践进行探究。
　　一、华侨代议权的取得
　　自1911年辛亥革命推翻清政府，中华民族走向共和，各省代表聚集于江苏省咨议局共商国是，华侨也公推了代表如美洲代表冯自由、槟榔屿代表吴世荣、亚齐代表谢碧田等参与其中。然而由于当时的唯一一部宪法性文件《中华民国临时政府组织大纲》中，并无华侨代表之规定，所以华侨并无选举权。惟有“坐旁听席”，“无发言权”。亚齐华侨代表谢碧田认为这种对华侨代表的限制“殊失侨民公举代表之意”，向代表团提出了要求。后来马君武提议“南洋代表应有发言权，与各省代表同座。惟无投票权及表决权”，获得了代表团的赞成。1912年1月13日，谢碧田正式向代表团提出讨论“华侨代议权”的事宜，〔2〕（P1）发出华侨要求通过选举与代议参与国家政治的呼声。华侨参政权问题在民国元年的政界引发广泛讨论，赞成派与反对派各执一词，亦有折中派提出动议，华侨代议权从无到有，经过了一年不懈的斗争，方才达成。
　　对于反对派而言，给予华侨代议权从法理到实践，都存在着种种障碍，其中也不乏政治考虑。在民国代议制度设计之初，华侨的代议权并未被纳入考虑之列，这导致华侨代议权缺乏立法支撑。在民初几部相关法律中，都没有华侨代议权的有关规定，华侨代议权没有法理依据。中华民国最初在设置议会相关法制时，并没有把华侨作为单独的群体加以考虑，因此在《中华民国临时政府组织大纲》中，只规定参议院的参议员“每省以三人为限，其派遣方法，由各省都督府自定之”。虽然从1912年1月起，华侨代表就开始通过各种管道呼吁华侨代议权，但是1912年3月11日出台的《中华民国临时约法》，依然没有将“华侨代议权”入法。《临时约法》第三章“参议院”中，第十七条规定“参议院以第十八条所定各地方选派之参议员组织之”；第十八条则规定“参议员每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人；青海选派一人。其选派方法由各地方自定之。参议院会议时每参议员有一表决权”。与《临时约法》配套的《选举法》也并未单就华侨问题有任何特别规定。华侨作为中华民国的公民当然有选举权和被选举权，一如国内一般公民，可在原籍地行使。这一论点在1912年5月2日国务院回复华侨联合会的电文中已显示了非常明显：
　　“华侨联合会大总统交艳电悉，海外华侨眷念宗邦，民国肇基，厥功甚伟。所请选派代表驻院与议，尤足见关心祖国之至诚。惟选派参议员，《临时约法》以各行省、内外蒙古、西藏、青海等地为限。约法未更，势难加入”〔3〕（P910）
　　也有议员提出，根据权利和义务一致性原则，华侨的代议权应建立在履行公民义务的前提上，这种义务具体指《中华民国临时约法》第二章“人民”第十三条和第十四条之规定，人民依法律有“纳税之义务”和“服兵之义务”。这两项义务与十二条所规定的选举权，应“对等对待”。“今华侨远在海外，其对于祖国是否有纳税服兵之义务？如果有之，则华侨固可有此权。而约法又是否可施行于民国领土范围之外，否则义务可不顾，而权利可享，有恐中华民国之国民，人人皆愿为华侨矣！”〔4〕（P56）
　　双重国籍引发的种种政治顾虑，也是参议员反对给予华侨代议权的原因。假使选出的华侨参议员身兼两国国籍，在中华民国行使参政议政重要公权力的同时，还要向其他国家履行义务，对华侨参议员的忠诚度难免存在疑虑。更何况公民享有两国公权，极易产生新生的中华民国政权并不乐见的与欧美列强的“国际交涉”。
　　在华侨之中，享有两国公权的情况不在少数，“华侨在美国者，数达二百万余，大半已入外人之籍。在南美哥伦比亚、墨西哥者，约数十万之数，皆工人。在北美之坎拿大（加拿大）者，约五、六万之数。在檀香山者，亦达十万之数，虽云寄居，实皆该地土生之人。而在美国及南美等处者，并已得有投票权至南洋各地之华侨，则率居于荷兰属地。荷兰新例，凡旅居者，非迫入荷籍不可。此外在新加坡、槟榔屿者，亦均有寄居地之投票权。在安南之河内者，数亦十余万。虽无投票权，然亦大半皆土生之人。在暹罗者，人数已达二百万，不独皆入暹罗国籍，且可作行政官”〔4〕（P4445）尤其是被“租借”给英国的香港，还有被“割让”给日本的台湾，情况更为微妙。按照当时血统主义的国籍观，香港和台湾的原住居民都是中国人，他们也应被视为华侨，也应给予他们参政权利。这必然会使中华民国陷于两难境地。这种担心也并非杞人忧天，英国公使就曾以1913年3月来函，反对华侨选举，反对“以属于英国法律之华人，而在他国（任）国会代表”。〔5〕P156
　　在选举操作上的实际困难，也是重要的反对因素。在选区划分方面，华侨散居世界各地，如何在中华民国行政不可履及之地，划分适合选区，统计适格选民，存在可操作性问题。民国时期海外华侨人数在六、七百万，在当时历史条件下，对侨民进行正式、精确的统计，是一件几乎不可能完成的任务。在谢碧田向参议院提出华侨代议权议题之初，参议院就要求吕志伊（曾接受谢碧田请托的提出华侨代议权的云南代表）将华侨大略数目并侨寓地方列表，交由大会决议。但是吕志伊一直没办法交出“列表”〔6〕（P3）。而此后在参议院就华侨代议权立法进行讨论时，也没有具体华侨适格选民的数据，只是笼统地提出华侨在美二百万余、在加拿大五、六万人而已。
　　在选举规则方面，既然无法统计华侨选民的数目，华侨又遍布世界各地，也就无法适用国内选举法，按照选区配额议员，必须在国会组织法和选举法中特别规定华侨选举规则。
　　华侨选举还存在一些程序上的困难，要使华侨切实地参与到选举中，则要在海外进行选举以便投票。然而就算抛除“只有列强才会在海外殖民地举行选举”的国际现实，海外选举在技术层面也存在种种问题。如选举主办的问题，在海外最具官方身份的机关就是使领馆，但是使领馆主办甚至监督选举，却绝不可行。毕竟参议院是立法机关，而使领馆则是行政机关的组成部分，以行政权影响立法权，必然违背宪法精神。再或者华侨选举相关诉讼的管辖权的问题，如果一旦发生选举纠纷，华侨应该向哪个机关提起诉讼。如果管辖机关派出司法人员去该选区进行司法调查，又会出现与侨居国之间的主权冲突问题。
　　对于这些反对，华侨代表团通过会上申辩以及投书媒体等方式力陈华侨参政的种种正当性。虽然在民国社会甚至参议员之间，对华侨代议权有诸多疑虑，但是1912年5月，北京临时参议院内的投票最终还是决定给予华侨参政权。主要原因有二：一则为华侨的贡献，一则为晚清以降的华人参政议政先例。
　　所谓华侨贡献分为两个部分，一方面是在辛亥革命乃至民国建立的过程中，华侨已经做出的贡献。纵使反对华侨代议权的人也不得不承认，华侨对辛亥革命不遗余力，贡献良多。当时有华侨在报纸上质问反对华侨代议权的参议员张伯烈时，就力数华侨的种种贡献，“华侨之余祖国，赈灾助饷，创实业，举公债，十七次革命之失败，且多有殉难者”，并诘问“设不予以参政权，是徒有义务之可尽，而无权利之可享，世界宁有此公理乎？”〔7〕（附录P16）另一方面则是民国存续和发展还需要华侨继续做出贡献。有华侨提出，虽身在国外无法履行纳税和兵役，但是华侨也可以以国民捐、买公债的方式来替代。华侨也确实这样做了。仅以国民捐为例，从1912年6月开始国民捐制度到1913年底，华侨国民捐数目为银724，139两，大洋880，835元，还有大量的英金、日元和俄钞；相对比而言，国内国民捐则为银456，640两，大洋21，754元。〔5〕（P373）数目比对之下，可以看出华侨对于民国政府的热情。抗日战争华侨也踊跃捐款，为国内助力，做出了重要贡献。
　　何况华侨回国参政议政，清朝末年已经“解禁”。清政府实施新政时，华侨就是“新式人才”的重要来源。1907年，清政府为“预备立宪”而筹建资政院和咨议局，以“立议院基础”。〔8〕（P627）华侨参政热情也空前提高，在各地方咨议局中，不乏华侨特别是华侨商人的身影。如广东咨议局中就有印尼巴达维亚华侨，也是当时的东南亚首富张振勋。他因捐巨资回国办实业而受爵，位列广东政府所聘请的22议绅，从广东咨议局筹备之初便参与其中。清政府也下令要求在咨议局“酌荐华侨若干人，充当议员，代表海外侨胞，处理有关事宜”，并“附席陈述”。〔9〕（P447）清政府的这种拉拢或“优容”也使得海外华侨对参与国内政治十分适应，视为一种其来有自的传统。孙中山在海外奔走，宣扬革命，而华侨也为中国革命倾囊相助诸多支援，对革命的成果新生民国政权自然有很多期待。若其得到的待遇与晚清时代持平，即折中派所主张的“华侨可以参与，但不能表决”，甚至不如晚清，必然动摇中华民国政权基础，也不利于国家的长远发展。
　　二、华侨选举立法与实践的趋向
　　选举如何操作，可说是华侨代议权立法面对的最大的困难。在决定给予华侨代议权之后，中华民国在1912年8月就出台了《国会组织法》和《选举法》，明确华侨参议院的名额和选举办法。《国会组织法》第二条规定“由华侨选举会选出者六名”，成为参议员。具体操作则规定在《参议院议员选举法》、《参议院议员选举施行细则》和《华侨选举会施行法》中。《参议院议员选举施行细则》第六章“华侨”规定最为全面：
　　“第二十二条华侨选举会会员，由各该华侨侨居地之商会、中华会馆、中华会所、书报社于其具备左列资格之人内，依历年公推会长、馆长、所长、社长等相当职员之习惯办理。
　　一、有中华民国国籍之男子年满二十五岁以上者
　　二、有值五佰元以上之不动产或动产者
　　三、无众议院议员选举法第六条所列情事之一者
　　前两项各商会、中华会馆、中华会所、书报社公推之人，到京即时呈报该选举监督。俟审查凭证相符，认为会员后，依其名额，造成选举人名册。
　　第二十三条前条会员非依《参议院议员选举会施行法》第二条第二项〔10〕（P78）之规定审查相符，
　　其选出之人为无效。”〔11〕（附录P83）
　　民国时期华侨参与代议政治的第一次选举，一共有180多名代表回国参加，产生了6名参议员，分别为唐琼昌（美国大同日报社长）、朱兆莘（留美学生）、吴湘（南洋英属地侨商）、蒋报和（荷属印尼泗水侨商）、谢良牧（马来西亚槟榔屿侨商）和卢信（檀香山自由新报社社长）。〔12〕（P14）从此之后，华侨选举成为民国选举制度的重要组成部分，而华侨选举立法也数次变更，选举程序不断进化。
　　第一，从间接选举到直接选举周而复始，波折重重。1913年临时参议院议员选举，也是华侨史上第一次选举。从华侨5月取得代议权到8月《参议院议员选举法》出台，不过时隔3月时间，此后又经历种种争议修正《华侨选举施行法》，于1913年的春天就完成了选举。民国初立千头万绪，华侨选举时间又十分仓促，为了方便选举，选择由海外华侨团体推选选举人，再由这些选举人返京再行选举的这种两阶段式的间接选举办法，虽然于选举人代表性与选拔标准等问题上难免争议，但是这样的权宜方法，在当时的历史条件下，是可以接受的。及至1931年国民会议代表的选举，国民党政府在选举上已累积了不少经验，鉴于上次间接选举中发生的种种问题，国民会议选择了在海外侨居地直接选举的方式。然而事实证明，直接选举也不理想。由于主客观原因，21个选区之中就有13个选区无法举行选举，只能由该选区的国民党支部“遴选”。
　　总结了前两次选举的问题，第三次的制宪会议华侨选举，国民党又采取了两阶段的选举方式，初选比照国内的职业选举，为间接选举；复选则比照国内的区域选举，为直接选举。在具体的操作上，依照《在外侨民选举推选候选人办法及选举代表办法》：
　　“1。认定海外农会、工会、商会、教育会、医药师团体、新闻记者团体、中华会馆及各邑会所、中国国民党或书报社等八种特定团体现任职员，有推选代表候选人资格。
　　2。侨民年满二十岁经公民宣誓者，有选举（即复选）代表资格。
　　3。侨民年满二十五岁有选举人资格者，而由经加入认定之八种特定团体为会员三年以上现任为会员者，有被推选为国大侨民代表候选人之资格。”〔12〕（P23）
　　1947年国民大会代表选举分为三个部分，包括国会代表、立法委员和监察委员。这次华侨选举与之前两次不同，除监察委员，“一律以普通平等直接公开竞选方式行之”，并且不能变通。国民代表方面，规定在41个选区选出华侨代表65名。然而这次选举的进行却并不顺利。一些国家将华侨选举活动视为非法加以取缔，国民政府交涉无果，只有17个选区选出22名代表，为原定代表额度的三分之一。国民大会、侨务委员会等数次协商，最终只好决议交由“政府处理”。然而政府也莫可奈何，这一问题直至1949年也未能解决。
　　第二，从归国选举到侨居地选举，侨居地选区的划分细化。与1913年华侨代表们归国在北京选举不同，从1931年开始，华侨代议权选举都是在海外举行。根据法律规定，1931年国民会议华侨代表选举划出了21个选区要求选出26名代表，实际则是8个选区选出11名代表，另有8个选区8名代表为指定，2个选区3名代表为列席，3个选区无法产生；19361946年制宪会议预计在23个选区选出41名代表，实际举行了选举的选区则只有17个共选出26名代表，而其余无法进行选举的6个选区则根据遴选的办法遴选了15名代表；而1947年国民大会划分了41个选区选出65名代表，实际举行选举则不过17个选区选出22名代表。选区具体情况列表如下：
　　从上面的图表可以看出，国民政府对亚洲和美洲两个侨居地较为重视，选区划分比较细致。这是1913年华侨选举一贯而来政策延续，1913年华侨选举选出了6名代表，3名来自南洋3名来自美国，南洋华侨和美国华侨对民国政治的参与度较高，而从清政府以来，国内对亚洲和美洲地区华侨侨情也相对了解中国地处亚洲，而美洲则是契约华工的重要输出地，在晚清时还留下了一系列的招工档案和华工口供册。
　　三、华侨选举立法与实践的局限
　　如前文所提及，国内和国际间的战乱、政府财政与精力、交通和信息传递不便、华侨居住地分散、主权争议和国际交涉由于种种主客观原因，都使得华侨行使选举权和被选举权，成为一件非常困难的事。虽然政府和侨务委员会在立法和实践各方面都付出了一定的努力，但是华侨选举立法与实践存在着很大的局限性，却也是不争的事实。这些局限主要表现为：
　　第一，代表性不足。代表性不足是民国时期四次选举所面临的共同问题。在北京临时参议院通过决议，给予华侨代议权后出台的《参议院议员选举法》之中，第四十条就规定了“华侨选举会，由侨居各商会选出人组织之。”〔13〕（P67）当时就有华侨提出，商会只是海外华侨团体之一，且也有侨居地未设商会的情形，未设商会之地，未入商会之人，必生选举权和被选举权被剥夺之感，导致选举权为商人垄断。华侨联合会几次投书总统袁世凯、国务院、参议院等，也有人投书报社，开题明义《华侨岂仅商人已耶》〔14〕（附录P24），直指该草案独厚商会，忽视了华侨知识分子以及侨工的权利。北京临时参议院终于修订《华侨选举施行法》，也给予其他团体如中华会馆、书报社等参与组织选举的权利。然而就1913年参议院选举，选出的6名参议员的职业而言，3名是侨商，2名是报社社长，1名是学生，其中并无普通劳动者甚至高级技术华工；从他们侨居地而言，3名来自南洋，3名来自美国，其他日加欧洲非洲南美都无人当选，其代表性可见一斑。
　　这种代表性不足的问题，在其后的三次选举中依然存在。1931年国民会议、1936年制宪国民代表会议及1946年制宪会议，国民党海外支部逐渐成为了主角。在第二次民国二十年国民会议华侨选举中，21个海外选举，只有英属马来亚一地是没有国民党海外支部的参与，该选区的华侨选举由新加坡同德书报社负责选务，选出的2名代表只是列席会议，并非正式代表。其他20个选区则全由中国国民党海外支部参与，除了檀香山选区有中华总商会中国工会，智利有中华会馆、中华商会，美国有中华总商会“共襄盛举”外，其他17个选区全由国民党海外支部一手操办。这一次的国民会议，也被称为“一党国民会议”，其代表性可见一斑。而其后的第三次选举，犹在“训政时期”，国民党以党代政，海外华侨候选人必须是来自国民党及侨务委员会认定团体，进入复选前还要经国民党“圈定”，政党操作选举，不言而喻。1947年国民大会的华侨选举，虽然以直接普选从立法上为“代表性不足”的问题解套，然而以结果而论，此次选举并未能产生全部代表，以腰斩告终。
　　第二，政党于选举涉入太多。1927年南京国民政府成立，国民党开始了22年的执政之路，在期间国民党一直执行一党专政的路线，内有中国国民党中执委海外党务委员会，外有国民党各海外支部，长期“指导”海外侨务工作的进行。在这样的政策和氛围下，华侨选举也概莫能外。从华侨选举的制度设计、选举法规以及选举实践各方面看来，国民党的“阴影”几乎无处不在，左右了选举。1931年国民会议选举几乎是国民党海外支部“专办”，而1936年制宪会议选举也由国民党操控，有推荐权的社团必须是国民党或经国民党认可，各团体推出的候选人还要再经国民党“圈定”（从3倍候选人遴选出2倍候选人），这才交由选举人投票复选。
　　而从会议的“功能”而论，也可看出国民党的影响力。1931年国民会议，被认为是“国民党的一党国民会议”，会议最终通过了《训政时期约法》，第三章第三十条规定，“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”将国民会议才能行使的最高权力，悉数交给了国民党的代表大会。
　　第三，海外选举涉及与侨居国法律冲突，使得选举遭遇困境，这种情况在海外选举时确有发生。1931年国民会议的国会代表华侨选举共设21个选区，只有8个选区正常进行了选举，包括檀香山、美国、日本、菲律宾、印度、秘鲁、朝鲜、加拿大和安南。其他的13个选区之所以不能进行选举，侨居国政府的态度无疑是重要的客观原因之一。1936年在荷属东印度选区的华侨选举，被荷属政府裁定为非法，吴伟康等十名华侨还因此遭到逮捕。〔5〕（P156）1947年国民大会的国会代表华侨选举共设41个选区，其中有24个选区共43个代表无法产生。
　　侨务委员会总结这些选区不能顺利举行选举的原因，认为“究其重点，厥为当地政府出而干涉，不能公开直接选举”，而当地政府的主张就是“有碍其主权”〔15〕（P166167），提出异议。这与当时世界局势有关。二战结束后，各殖民地国家纷纷主张独立，主权意识也空前高涨。1931年除举行了选举的菲律宾（2个选区）、日本、印度、安南都不能再行选举外，缅甸选区、暹罗的4个选区、安南的2个选区、新加坡、马来西亚6个选区、印度尼西亚的2个选区、英属婆罗洲、荷属婆罗洲的两个殖民地选区也“全军覆没”。
　　四、结论
　　综上所述，经过激烈的权力博弈与权衡，华侨取得代议权，催生了华侨选举，然而选举对于国人而言，毕竟是陌生的制度，缺乏直接体认，何况要顶着列强的反对，在情况复杂难明的海外推动，艰辛之处可想而知。民国政权也不断调整选举制度，以使华侨选举更为合理也更易举行，然而囿于时空环境，效果也不甚理想，华侨在海外选举困难重重。
　　然而纵使有种种困难，参政的效果也不尽理想，无论是国内还是华侨，都从未放弃过华侨参政议政的通路，从1913年以来，乃至中华人民共和国建立之初，始终在代议机构中保留相当数量的华侨代表席位，华侨也乐于参与，不遗余力。追根究底，是祖国与华侨互相需要。华侨在经济上给予民国政权很大的支撑，尤其是在祖国“危急存亡之秋”，华侨都愿意慷慨解囊；而祖国也给华侨相当保护以及情感皈依，以及实现政治抱负的沃野。而华侨与祖国之间的互相需要，将会一直延续。这种现实的需要也得到了回应，自2001年开始，全国政协会议一直邀请海外华侨列席全国两会，而地方人民代表大会如广东省人大也在今年首次邀请10名海外华侨列席会议。
　　华侨与祖国热烈的互动以及对中华民族的民族认同，却未必能为侨居国所接收。西方殖民者不会乐见华侨参与国内反殖民运动，而在南洋拉美等被殖民国家，华侨对于祖国的忠诚与民族认同，也难免招致侨居国本国民族主义者们的疑虑。这些都为华侨在侨居地的发展埋下了隐患。
　　【作者简介】马慧玥（1980），女，甘肃天水人，华东政法大学外国法与比较法研究院助理研究员
　　注释：
　　蒋贤斌、李琴的《民初华侨代议权问题探析》，（《江西师范大学学报》哲学社会科学版2008年第6期）一文对华侨代议权的取得及其意义有所涉及却不够深入，且对华侨获得代议权后的立法与实践及其局限性的相关问题并未涉及。
　　1932年国难会议和1938年国民参政会中，也有华侨代表，但是因为国家进入抗战的非常时期，华侨代表人数少，且都为指派而非选举，参考值较低，因此不纳入本文研究范围。
　　1936年制宪代表会议虽然选出了会议代表，但是因为抗日战争全面爆发，因此制宪会议并未能如期召开。直到1946年制宪会议确实召开，这些在1936年选举出来的华侨代表也转为了1946年制宪会议的代表，并未再次举行选举。
　　《参议院议员华人选举会施行法》第二条第二项：“前项商会，以经本国政府认可者为限；中华会馆、中华会所、及书报社以选举法公布前设立者为限。”
　　中美选区的代表由秘鲁代表陈安仁兼任。
　　英属马来亚2个代表，荷属东印度2个代表中有1个代表为列席。
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　　〔12〕杨建成。华侨参政权之研究〔M〕。台北：文史哲出版社，1992。
　　〔13〕华侨联合会上袁大总统国务院请改正华侨选举法电〔A〕。刘士木。华侨参议权全案〔C〕。上海：上海华侨联合会、中国图书公司，1913。
　　〔14〕华侨岂仅商人已耶〔N〕。刘士木。华侨参议权全案〔C〕。上海：上海华侨联合会、中国图书公司，1913。
　　〔15〕侨务二十五年编辑委员会。侨务二十五年〔M〕。台北：海外出版社，1957。
　　转自《东方论坛》2014年第3期
　　作者系