章永乐：民国初年的共和体制为何失败

　　章永乐
　　重回百年前的1913年，寻找历史线索。这一年，为何新生的共和国（中华民国）刚刚一年，就遭遇了政治上的大动荡，最终使得共和体制难以运转。从这一年年初大选开始，我们访问了北京大学章永乐教授。他从辛亥年缔造的政治、军事格局开始，分析1913年宋教仁遇刺之前各种力量博弈之下所埋藏的危机。
　　问：章教授好，1912年是中华民国的过渡之年，它的政治状况如何，能否大致介绍一下？
　　章永乐：1912年最重要的事情，当然是中华民国的基本政治框架的搭建：清帝退位、南北政府合并、袁世凯主政新政权、定都北京，南京的临时参议院最后也迁到北京去了。用我在《旧邦新造：19111917》中的说法，这是一场“大妥协”。
　　但是，这是一个很勉强的妥协。大家都认为国家要统一，都认同五族共和，但对于统一的中华民国政权的正当性基础，袁自己的解释与革命派的解释很不一样，袁要追溯到《清帝逊位诏书》，强调民国与清朝的连续性，革命派一定要强调民国政权的革命起源。大家也都同意袁世凯当临时大总统，但是这个大总统该有多少权力，大家意见很不统一。南京临时参议院单方面制定了《中华民国临时约法》，其中规定的国务员的副署权、内阁用人必须经过临时参议院同意、凡加重国库负担的契约需要临时参议院批准等规定，都是束缚袁世凯手脚的。袁作为临时大总统，无论是人权、财权、事权都比较有限，无法充分施展。这种政体安排后来就成为矛盾焦点之一。除此之外，中央与地方关系也是个重大分歧点，因为一旦袁世凯执掌中央行政，央地关系直接关系到革命势力的命运。
　　同盟会国民党与北洋集团在1912年磕磕碰碰的事情很多，但还没有撕破脸。袁世凯要搞“军民分治”，目的是为了削弱各省都督的权力，同盟会国民党有人支持，有人反对。在中央，换了几个内阁。唐绍仪内阁里有一半是同盟会的会员，但唐与袁冲突太大，到6月份就辞职了。陆征祥内阁被称为“超然混合内阁”，政党属性不明显，但陆征祥被临时参议院弹劾，8月份就称病辞职。赵秉钧代理总理，到9月陆征祥辞呈批准后出来组阁。89月发生的另一个事情就是孙文、黄兴北上调停，两人表明拥袁态度。黄兴推荐赵秉钧组阁，并把赵秉钧内阁的一堆阁员拉入国民党，从形式上做成了一个国民党内阁。到这里，大家面子上还是过得去的。但是，1912年年底至1913年年初的大选之后，国民党成了掌握议会的多数党，对组阁权志在必得。这对北洋集团来说问题就比较严重了。
　　问：1912年6月到8月，出现了一个政府空缺的时段。8月份孙中山和黄兴先后北上，其实是调和南北矛盾。这是国民党方面和北洋方面关于内阁做的一次努力，当然，最后的结果也是出现一个国民党内阁。赵秉钧也加入了国民党，组阁成功。就1912年年中的情势来看，赵内阁算是最后一次妥协，1912年8月，情况已经非常危险，议会制吵得一塌糊涂，内阁无法出台。孙黄北上之后，赵秉钧内阁出台，南北的平衡，又勉强维系了下去。这里边的危机是什么？
　　章永乐：南北矛盾是一个结构性的矛盾，也是一个无法通过“大妥协”获得彻底解决的矛盾。这就好比两拨人开一个股份公司，到底谁的股份多呢？革命党人掌握革命的道义资源，掌握南方多省的地方军政大权，1912年南北和谈时，民军甚至在数量上比北洋军还多，“大妥协”后大量裁撤，军事力量就不如北洋了；北洋这一边呢，在“大妥协”之后掌握了中央的军政大权，军事力量比革命党人强，在地方上也比较有实力，但它是从清朝的军政体系中蜕变出来的，并不掌握革命的道义资源，更倾向于诉诸与清朝的连续性。双方都觉得自己股份多。第一轮妥协的结果是，革命党人把临时大总统的位置交出来了，但这不等于说他们放弃控股了。他们想搞政党内阁制，把内阁的权力拿到手里，这样就能在事实上实现控股。但1912年的事态发展可以让我们看到，还是北洋比较有实力一些，它得了控股的里子，可以给同盟会国民党一个面子，把实际上听命于袁世凯的内阁“化妆”成同盟会国民党内阁。这个通过妥协产生的政治结构已经矛盾重重，已经到了不靠“政治化妆术”就维持不下去的地步了。
　　问：1912年年底到1913年年初的大选，国民党在参众两院都获胜。当时两院的职能是什么？
　　章永乐：根据《临时约法》，立法机构是临时参议院。1912年8月10日公布的《国会组织法》事实上修改了《临时约法》规定的一院制，设参众两院，众议院为下院，议员由各地方人民直接选举产生，参议院为上院，议员由各省议会、蒙古、西藏、青海选举会、中央学会、华侨选举会选出，为间接选举。这一安排与法兰西第三共和国宪制很接近。但机构虽有变化，两院行使的其实还是临时参议院的职能，这些职能有些是由一院来行使，有的由两院共同行使。建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求、政府咨询的答复、人民请愿之受理、议员逮捕之许可、院内法规之制定这七种职权由两院分别行使，其他职权，除预算决算必须先由众议院议决之外，都由两院共同行使。共同行使职能，就意味着每一院对另一院都有否决权。比如立法就是两院共同行使的职能，每一院都可以提出议案，但都必须得到另一院的通过。这样参众两院的功能差别其实并不大。如果这两院都由同一个党控制，那么就根本不可能有相互牵制的作用。
　　问：1913年这个大选还有一个致命的问题是，袁世凯的力量实际上没有介入进来，你怎么评价？
　　章永乐：你说得很对，北洋系在这次选举中比较消极，根本就没有投入多少资源去参选。这跟袁世凯的素质和态度有很大关系。袁是旧官僚出身，搞官僚政治是行家里手，但确实是不太懂群众政治，没重视这个选举，没料到国民党选赢之后，居然能根据宪法，正大光明地与北洋竞争政权。另外，在孙、黄宣布支持他之后，袁的确也把自己当成超越国内各党派的“超然总统”了，认为搞定这些政党的头人，也就搞定了这些政党。这样下来，袁世凯既没想到自己去组党参与选举，也没有去刻意拉拢一些政党的势力为自己所用。国民党就不一样，很多人搞群众运动起家，即便不熟悉选举，也知道怎么搞群众宣传，更何况有宋教仁等一批在海外观摩和研究过选举的归国留学生进行引导；在南方，国民党人还控制着一些地方政府，更可以动用政权的力量来为国民党拉票或做票。这是两拨气质差异很大的人，一拨还停留在官僚政治时代，一拨已经迈入了群众政治时代。新的共和政体为群众政治留出了很大空间，国民党也充分利用之，但掌舵的北洋集团对此却缺乏心理准备。这样的一个政治体系怎么可能稳定呢？
　　问：那么这里埋伏了一个1913年的破裂的伏笔，北洋集团失去了选举，或者它在选举当中完全没有办法和国民党抗衡。
　　章永乐：如果北洋集团也积极参与选举，并在议会中有一定代表，行政与立法的关系就会缓和很多，绝不会闹到这种极端对抗的地步。我这样说不是空穴来风。1913年的北洋还不会玩选举，结果国民党赢了；到1918年北洋就会玩了，操纵所谓“安福俱乐部”，让试图冲刺国会第一大党的“研究系”输得很惨有句话说得好：“流氓会武术，谁也挡不住。”
　　但1913年北洋还没学会选举嘛。选举结果是，国民党在众议院596个席位中得了269席，在参议院274个席位中得了123席，加起来，总共在870个席位中得了392席。这是压倒性的优势，如果能完全按照政党内阁走，就可以兵不血刃的把施政权夺过来。距离胜利看似只有一步之遥，国民党人怎能不振奋呢？宋教仁动身北上前那些意气风发的话，绝不是他一个人的想法，而是寄托着整个集团的政治愿景。但他们忘记了，他们背后没有足够的军事力量。
　　1913年这种情况，其实有点类似于晚清立宪，晚清立宪有个很大的驱动力，就是汉人士绅与官僚想通过立宪，兵不血刃地从满洲亲贵手里夺取行政权。满洲亲贵对此当然非常警惕，非但不让政权，还搞出了个“皇族内阁”。汉人士绅与官僚和平夺权无望，才被推向了革命。1913年的袁世凯就类似于清朝皇帝，国民党类似于想夺满洲亲贵权力的汉人士绅与官僚，夺权的人都并不想争国家元首这个面子，要的是行政首脑这个里子。差异在于，1913年国民党夺权有宪法依据，比晚清汉人立宪派的所作所为更理直气壮。对北洋集团来说，这就成了一个关系到本集团生死存亡的挑战。
　　问：《临时约法》你怎么评价？它究竟是一个责任内阁制呢，还是一个混合的总统制？
　　章永乐：《临时约法》确立的是一个混合了总统制和内阁制特征的政体，事实上总统制的特征还多一些。总统制下，总统兼为国家元首和行政首脑；内阁制下，这两个角色由总统与总理分别担任。《临时约法》一方面模仿美式总统制，赋予总统比较大的实权；另一方面，又仿照法国内阁制规定，增设了国务院（内阁），并且赋予国务员以辅政权和副署权。但是，《临时约法》虽然规定任命国务员需要得到临时参议院同意，但没说对国务员免职也需要临时参议院同意。这个法律上的模糊，在1917年的“府院之争”中就成为核心问题，大总统黎元洪将总理段祺瑞直接免职，黎认为合法，段认为非法。总的来说，实际运作起来，总统比总理更像行政首脑。
　　标准的内阁制还需要有议会对内阁提不信任案和总统可以解散议会的对等设置。《临时约法》规定，“参议员对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上可决，弹劾之。”在这里，立法者将“不信任”也包含在“弹劾”的意义之中，可以说从实质上有不信任提案权。但临时大总统却不能解散议会。这其实是一个很奇怪的政体，内部缺陷很多，运行起来之后也一直磕磕碰碰。
　　为什么会立出这样一个法呢？它又是一个妥协的产物。宋教仁是一开始就主张内阁制的，孙文一开始主张总统制，看到袁世凯要出任临时大总统，才改变主意，主张内阁制。如果搞成了标准的内阁制，袁就类似于“虚君”，实际行政权将由同盟会人士来掌握。但我们要知道，袁世凯出任临时大总统在南京临时参议院是全票通过的，连孙文都没有得到满票，这说明袁在临时参议院里有相当的威望。孙、宋等人改总统制为内阁制的思路，并没有得到临时参议院的普遍赞同。在审议的过程中，一些对临时大总统不利的条款就被议员们删改了。最后妥协的结果，就是这样一个混合的政体。所以孙文很不满，他后来回忆说，“在南京所订民国约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思”。
　　问：这段历史当中我自己的一个疑问，《临时约法》没有明确责任内阁制。那么宋教仁上来之后，能不能组成完全责任内阁？
　　章永乐：《临时约法》的法条确实并没有说实行多数党组阁的制度，从理论上说，总统可以提名少数党甚至无党派人士入阁，这也是袁世凯提名非同盟会国民党人当总理的依据。但《临时约法》又规定，所有国务员都要临时参议院通过。也就是说，你总统可以随便提名，但我国会有否决权。这就是为什么袁世凯在唐绍仪、陆征祥、赵秉钧内阁人选上反复斟酌的制度原因。如果国会内部的人并不是很团结，少数党乃至无党派人士来组阁或入阁也是可能的，总统多费神做分化议员的工作就是了。但如果是1913年国民党占据多数席位的情况，总统不搞多数党组阁，遇到的阻力就会非常非常大。
　　问：那就是说1913年年初这个选情已经把国民党推向了前台，北洋在选举当中严重溃败。这样的一个局面导致的一个非常严重的问题就是袁世凯怎样面对国民党。国民党代理理事长宋教仁在长江沿江各省的演讲中，发表了很多激烈的反袁言论，有一个演讲他甚至说，袁世凯如果不按照国民党的意思办事的话，就可以把袁世凯（总统）撤换掉。这肯定是袁世凯方面不能接受的。张国淦有一个回忆录，他就说袁世凯在北京阅读到刊登宋教仁演讲的报纸之后，非常愤怒，就说宋教仁怎么能发表这种言论呢。两边情势，如此不睦，那么1913年年初正因为国民党胜选，有没有可能导致袁世凯必定使出重手，即使没有宋教仁案发生，他是不是必定要撕裂这种勉强的妥协？
　　章永乐：“必然”、“偶然”这样的用词都太绝对，我更倾向于用“概率”的概念来表述。事态走到这一步，不管有没有宋案发生，袁都有极高的概率出重手，因为这已经不仅仅是袁世凯一个人的事了，更牵涉到许多北洋军政要人的前途命运。乖乖交出组阁权，无异于北洋集团的政治自戕。北洋有这么大的军事实力，为什么要交呢？让袁世凯乖乖交权，这需要袁具备多高的治美德啊！
　　更何况，袁对这个游戏规则本身就很有意见。《临时约法》毕竟是南京临时参议院单方面制定的，北洋集团并没有参与立法，
　　却最后要受到这个法律的约束。袁要是说不玩了，在道义上并非完全没有同情者。
　　问：当时国民党有提议想让黎元洪来，因为黎元洪好控制，他们有这个想法。当然黎元洪是没有任何实权的人物，最多也就是在湖北省有一些实权，这个可能性也不是太大。
　　章永乐：黎元洪得了临时副总统头衔之后，也一直不愿意离开湖北，他是非常清楚实力政治的规则的，离开自己的军队无异于鱼离开水。哪怕是国民党支持，黎也断不会跑北京去当总理。他最后是被段祺瑞胁迫进京的。在我看来，黎元洪对现实世界的游戏规则理解是准确的。政治制度的运作，还是不可能太偏离现实世界中的实力对比。在军省格局下，国民党没有军事实力作为后盾，想兵不血刃地从掌握重兵的北洋集团手中夺走行政权，很不现实。从世界历史经验来看，“政党轮替”如果要顺利发生，很关键的条件是军队在国内政治竞争中保持中立。但民初的军队都是党派军队，显然不是中立的。
　　问：你怎么看制度设计和真实的权力之间的问题，如果有更好的办法怎么处理1913年这个局面？
　　章永乐：从结构上说，即便没有宋案发生，1913年的局面也已经很危险了，要想不崩盘，只能寄希望于政治家们超常的政治美德。假设他们有这种美德，相互给点面子，最后能有多大改善空间呢？手握重兵的袁是不可能接受国民党完全自主组阁的，他最多允许继续赵秉钧内阁的“政治化妆术”继续下去，或者在内阁中多放一两个真国民党人。而国民党既然赢得了大选，自然也不会允许自己的权力有所减损，因此袁试图获得的自主任命国务员的权力与解散国会的权力，都不太可能实现。所以，妥协的空间是非常小的，即便双方达成妥协，那也只是将冲突往后推而已。
　　但实力对比还在变化，而且对北洋有利。我们要知道，1913年同时还在进行着另外一些事情。第一是袁世凯向列强借款充实财政，有了钱就可以增强北洋军事实力；第二是袁世凯大力推进“军民分治”，旨在削弱各省都督的权力，这首先就会削弱国民党控制的省份的权力。
　　所以，坦白地说，我没有更好的办法。如果当时军队保持中立地位，而不是被不同政治势力直接控制，更有成果的妥协是可能的。但这种军事力量格局是从晚清以来逐渐形成的，对我们的讨论来说，它已经是一个常量。
　　问：你怎么看共和党（进步党）在1913年年初大选中的作用，是与国民党形成两党制约吗？
　　章永乐：进步党是大选之后合并统一、共和、民主三党才产生的。参与大选的政党非常多，选举的时候，还很难期望出现两党局面。袁世凯想当“超然总统”，一开始也没有两党政治的构想，他是等到选举结果出来之后，才去找梁启超、汤化龙等人组建进步党的。对他来说，这是亡羊补牢之举。进步党诞生之后，的确对国民党起到某种制约作用。比如说在善后大借款事情上，利用国会议事程序拖住国民党，这对袁是非常有利的。
　　但进步党并不是对袁言听计从的“五毛党”，他们是有理想有抱负的。梁启超等人之所以支持袁世凯，是因为他们认为在当时的历史情境下，有必要加强国权。所以不能把进步党看成是北洋集团的党。实际上，1916年的倒袁运动中，进步党系人士是急先锋。1918年，脱胎于进步党的“研究系”又想通过选举，成为国会第一大党，趁机组阁。这个时候段祺瑞他们学乖了，赶紧组织了“安福俱乐部”，无政党之名，有政党之实，结果一选，“研究系”输了个底朝天。那次选输之后，梁启超才意识到自己原来太天真了，没有从国民党的失败中汲取教训。
　　问：怎么评价袁世凯在1912到1913年年初之间的作为？
　　章永乐：有人说袁世凯法制观念淡薄，这点当然是有道理的。袁世凯上任之后发布的大赦令没有经过南京临时参议院同意；他不尊重国务员的副署权，没有经唐绍仪副署就作人事任命；他搞善后大借款，也绕开了临时参议院。这些事情都违反了《临时约法》。当然，我前面说过，袁对《临时约法》的意见很大，这个法的制定过程是有重大缺陷的。
　　不过还是要看他做了哪些具体的事。袁世凯是中央政府领导人，处于那个位置上的人，都会考虑国家的整合。辛亥革命之后的中国陷入深刻的国家整合危机，边疆出现分离主义运动，地方上军省格局固化，中央不仅对地方失控，自身也财政拮据，难以为继。袁世凯从1912年到1913年初干的事情，首先就是“削藩”和加强中央集权。他做了几个重要的事情，第一就是劝说南方把大部分军队解散了，这个事做得比较成功；第二个就是财政，要求各省向中央解款，结果连北方几个省的都督都不给他交，这个事情到1913年初都没有太大进展，所以袁世凯的重心就放在借外债上，跟列强借钱引人非议，但客观事实是，离开外债，北京政府根本无法维持。袁政府真正有实效的财政体制改革是从1913年底开始的。第三是推动“军民分治”，向各省派遣民政长官，借此在各省打入“楔子”，削弱都督的权力。最有戏剧性的事情就是，江西都督李烈钧推荐了自己的老师汪瑞闿来当民政长官，但汪瑞闿却向袁世凯输诚，李烈钧作茧自缚，陷入全面被动。第四，通过军事与政治手段，积极应对蒙藏分离危机，使情况没有进一步恶化。上面四件事，第一件是南京临时政府自己同意的，如果吃亏也是个哑巴亏；第四件是大家都赞成的；第二、第三件事情，革命派批评很多，视为卖国和专制。但就财政而言，即便是南京临时政府，也向列强到处借钱，孙文甚至向日本开出了租让东北的条件，尺度比袁世凯大得多。就对“军民分治”的态度而言，同盟会国民党内部意见并不统一，黄兴是赞成“军民分治”的，但担任若干省都督的同盟会员国民党人则非常反对，并提出“地方自治”的口号来对抗，这主要还是因为自身成了“削藩”的对象。
　　民初最大的问题并不是中央过于集权，压迫地方，而是地方坐大，国家陷入涣散境地。这样的国家一旦遭到外敌入侵，那就非常危险。这样来看，袁世凯的国家建设努力有很大的合理性。后来的国共两党一旦当权，也都会大力“削藩”，加强中央权威，其方向与袁并无大异。所以问题并不在于要不要“削藩”，而是哪种政治势力、借助什么力量来“削藩”。传统上国共两党的革命史观认为“反动势力”削“进步势力”的“藩”，叫做专制独裁；“进步势力”削“反动势力”的“藩”，叫做民主进步。这种说法依赖于特定的“进步”的尺度，根据这种尺度，跨入“群众政治”时代的国民党比停留在“官僚政治”时代的袁世凯要更进步，所以国民党怎么反都是正确的。这实质上是历史胜利者为自己这边做的正当性论证，但从历史来看，新的、更“进步”的政治原则未必就会自然地得出好的政治效果，好结果的发生，总是需要非常复杂的政治实践。所以我们才需要政治学、法学来总结这些实践的经验教训。
　　那我总结出了什么呢？中国在列国竞争之世要生存，内部就不能四分五裂，所以我同情自晚清以来各种政治势力（其中包括清政府和北洋政府）前赴后继的国家建设努力，但在辛亥革命之后政治与军事权力碎片化的背景下，像袁一样仅仅依靠一个比较封闭的、建立在庇护、结盟与官僚等级关系之上的军政集团，通过压制其他政治势力来实现国家整合，是不太容易获得成功的。很简单，你依靠的力量太有限了，而你要对付的离心势力却非常强大。后来国共两党怎么做的呢？一是引入列宁主义原则整合自己的核心团队，第二是通过社会革命，把原来在政治上不是那么重要的社会力量变成支持自身的政治基础。当然，国民党在大陆根本就没完成“削藩”的历史任务，最后反而被别人“削”掉了。
　　问：能不能说1913年共和政治的失败，是因为双方都缺乏妥协精神呢？
　　章永乐：今人很容易“事后诸葛亮”式地怪当时的政治家缺乏妥协精神，甚至上升到“国民性”的高度来批判，比如专制的毒害啊，中国人习惯于一元政治思维啊。但不要忘记了，这个故事的开端就是1912年的“大妥协”啊！1912年的“大妥协”形式之精巧，前两年一批法政学者对《清帝逊位诏书》的分析已有详细揭示。是不是1912年的政治家富有协商妥协精神，1913年的政治家就突然转性了呢？要知道，很大程度上，他们是同一批人啊。
　　在我看来，1913年的大决裂，从根本上是1912年的“大妥协”结构的破裂。1912年在北洋集团与革命派之间形成的“大妥协”存在结构性的缺陷，大家对国家统一有共识，但在其他方面的共识非常稀薄，就连袁世凯领导的民国政权是怎么来的这个最基本的问题，都有两种不同的说法，更不用说政体选择、行政领导人选、中央地方关系安排等方方面面的问题了。双方都想要掌握实权，都对自己的政治资源有信心，都掌握一部分军队，也都在逼近对方的底线。在当时的结构条件下，要想不撕破脸，非得有超常的政治美德不可，即便换成白皮肤黄头发的政治家，结果也不会好多少。你不能一边到处用经济学里的“理性人”标准分析这个分析那个，一边在政治上天天要求政治家做尧舜。
　　放在世界历史中来看，在那样恶劣的内外条件下，共和政治出现挫折毫不奇怪。想想短命的17世纪英吉利共和国、法国大革命后的大动荡与频繁的政权更迭、拉丁美洲历史上不断向军事独裁演变的共和政治191213年的中国只会比这些革命中的国家和地区条件更薄弱，情况更复杂。如果1913年出现的是个皆大欢喜的结局，那才是真正的人间奇迹，政治学总结出来的很多权力的规律就要改写了。