张翔：建设用地70年到期，中国宪法怎么说？

　　基于宪法第10条、第13条的分析，无偿与否，区分对待。对于基本生存所需住宅的用地使用权永久免费自动续期，对于非基本生存所需住宅的用地使用权有偿续期。
　　有偿还是无偿，《物权法》有意留白
　　温州的住宅建设用地使用权20年期间届满有偿续租的做法，引起各界热议。争议的焦点是物权法第149条第1款：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。有一种观点认为，“自动续期”意味着自动、无条件、免费续期。这种观点传播甚广，也得到了公众的喝彩。
　　但是，如学者们指出的，物权法当年规定自动续期，是相对于“申请续期”而言的，对于续期时是否要续费，物权法是留白的。全国人大在制定物权法的时候的考虑是，住宅用地使用权续期时是否支付土地使用费，关系到广大人民群众的切身利益，要谨慎对待，因此物权法不做规定，留待未来处理。也就是“相信子孙后代比我们更有智慧”，70年后再说。从法律解释的角度来说，尽管物权法的“自动续期”有多种理解的可能性，但物权法颁布施行还不到十年，这个时候对于立法者的意图还是应该给予更多的尊重。
　　我大体上同意杨立新教授提出的解决方案（参见杨立新：《住宅建设用地使用权届满续期的法律问题》）：自动续期，先将20年自动续期至70年，并按出让当时的价格补交出让金，等等。但是，这个方案最终还是绕不过去一个问题：70年到期的时候，是不是应该自动无偿续期？无论是立法还是法律解释，最终都还得回答这个问题。
　　“自动无偿续期”与“土地国有”存在冲突
　　这里涉及我国宪法所确立的土地制度。我国宪法第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有”。如果住宅用地使用权到期后一律自动无偿续期，那与所有权还有什么差别？永久的使用权难道不就是所有权？按照自动无偿续期的思路，我国宪法规定城市土地公有的基本制度就被掏空了。
　　尽管宪法第10条第1款的规定遭受了很多的批评，很多学者对其依据和正当性都多有质疑。但是，宪法是一国法律秩序的基础，任何以实现法治为目标的制度建设，都不应该做出明显抵触宪法的设计。在这一条款现实存在，未来还看不到被根本性修改的前提下，相关问题的讨论就不能回避这一条款。住宅土地使用权届满续期的问题，一定程度上已经超越了物权法解释的层面，而是一个法政策或者立法的问题，而作为法政策和立法基础的宪法就必须被纳入思考。
　　“国家所有”总是被自觉不自觉地理解为“政府所有”。但按照我国宪法的规定，“国家所有”是“全民所有”。就城市土地的国家所有而言，我认为应该理解为：所有国民（包括农民）都应该有机会利用国有土地，都应该有机会获得国有土地的使用权，或者至少应该有机会分享国有土地使用权所带来的收益。这是在“届满续期”问题讨论是必须纳入考虑的第一个宪法条款。
　　作为宪法财产权内容的续期权应被区分对待
　　此外，宪法第13条私有财产权条款也应被着重强调。宪法财产权的保护范围非常广泛，一切具有财产价值的私权利都在宪法财产权的保护之下。住宅用地的使用权受宪法保护，而住宅用地使用权的续期权，也属于公民的财产利益，应该受到宪法财产权条款的保护，而国家要对此权利做出限制性规定，无论是附加条件，还是要求续费，都应该受到合宪性的审查，具备宪法上的正当性。
　　如果将住宅用地的续期权纳入宪法财产权的学理，我们可以发现，不同财产权在其本质上是有差异的，国家针对不同的财产权的限制性规定，在合宪性的标准上也是有差别的。我国物权法明确区分了“住宅建设用地使用权”和“非住宅建设用地使用权”，就是基于其本质上的差异的区分，而在续期问题上也做了分殊的处理。事实上，对于“住宅用地使用权”也可以做出区分。现实中，人们大多只有一两套维系个人与家庭基本生活的房产，而有些人拥有几十甚至几百套房子，也就是存在“自住性住房”和“非自住性住房”，对于这两种不同的房产，其住宅用地使用权的性质其实是有差别的。
　　财产的“私人使用性”与“社会关联性”
　　按照宪法财产权的原理，私人所有的财产，可以分为两种：实现个人自我负责的生活的财产和与其他人的生存具有关联、有着较强社会连带性的财产，前者被认为具有“私人使用性”，后者被认为具有“社会关联性”，前者应严格甚至绝对保护，而对后者则可以使其承担更多社会负担。对于那些个人生存所必须的财产，必须进行严格的保护，而国家要尽量避免去干预。如果国家对这部分财产，国家也施加各种负担，那么，个人依靠自己的努力而维持生存就变得非常困难。比如，国家在征个人所得税的时候，就公民及其家人生存所需的部分设立免税额，就是出于这种考量。
　　而另外的一些财产，比如个人投资的公司、用来出租的房屋，则具有较强的社会关联性。由于所有权人以外的其他人要依靠这些财产生存，因而所有权人的财产利益就应该受到更多限制。这种限制包括，让公司的员工参与公司决策，对房东解除房屋租赁合同和涨房租做出限制，等等。这种做法是出于维护社会公平、促进社会平衡的政策目标，在很多国家被采用。在强调保护私有财产的同时，也考虑社会公平，也是我国宪法中的社会主义条款的要求。（参见本人的论文《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012年第9期。）
　　无偿与否，区分对待
　　就住宅用地使用权来看，有些人在满足自己的生存之外，购买了大量非自住性住房。这些房产不是生存性的，而是投资性的，追求财产增值的。这些房产是私有财产，当然应该保护，但这些房产占用大量公共资源，是具有很强的社会关联性的财产。对于这部分住宅用地使用权，如果也永久地免费自动续期的话，无疑会减少其他公民获得满足基本生存的房产的机会。
　　这里特别要考虑我国房地产发展的事实。过去二十年房地产业的发展，使得拥有基本生存所需的房子成了一件碰运气的事情。一旦错过机会，就再也没有机会。上一代人有机会，下一代人没有机会。在这种现状下，如果让这些拥有多套房产的人的住宅用地使用权也自动无偿续期的话，就会有违公平。在我看来，对这部分土地使用权的自动续期，让权利人承担相对较多的费用，具有宪法上的正当性。很多国家在征房地产税的时候，对于多套房产的提高税率，道理也在于此。
　　对于非基本生存所需住宅的用地使用权有偿续期，符合前面所说的城市的土地“国家所有”，也就是“全民所有”的要求。让这部分投资性房产的土地使用权续期承担较多的费用，使得房产持有人的持有成本增加，这就会促进这部分房产重新进入市场。伴随的就是相应的土地使用权重新进入市场，就使得其他以满足基本生存为目的的公民获得了拥有房产的机会，这种机会的增加，符合前面所讲的“全民所有”的宪法精神。或者，这些费用在部分被纳入国土基金后，可以再次用于城市建设，用于满足其他人的基本生存需要，在此意义上，也体现了全民所有的另一个层次的要求：国民分享土地所有权所带来的收益。
　　住宅用地使用权的本意，是满足人民基本的生存需要。针对符合这一权利本质的使用权，也就是自住性住房用地使用权，自动免费续期（或者象征性缴纳较低的费用）是合理的。而完全出于投资和增值愿望的房产，则远离了这一权利的本质，从社会公平和社会平衡的原则出发，对其课以较重的续费负担，也是具有正当性的。当然，这里需要精细的数额计算和复杂的制度设计以保证其可操作性，比如明确第几套房要续费，或者按人均面积设定标准，等等。这些是有待立法继续形成的，立法机关在此问题上享有立法的裁量自由。
　　【作者简介】张翔，中国人民大学法学院教授。