许倬云：关于教育的独立

　　教育，永远充满了争议，永远充满了话题。教育问题困惑，其实与教育本身的使命不可分割，因为从古以来人类的教育既是要求延续，又要求创新。成人将经验传授给儿童，是知识的延续，因此，教育的主题，经常由上一代决定。延续与保守，常相伴而至。另一方面，人类发挥其智能，又不断将前人的经验推陈出新，突破原有知识的领域。人类遂能不断继长增高，开拓新的境界，增加新的生活资源。继承之中，又常有创新。
　　人类是群居的动物，群体必有其规范与纪律，儿童接受教育，遂又是进入社会的必要过程。这一社会化的过程中，社会将新的成员塑造成能与其他成员相处的性格。于是群体决定了教育的内容，年幼的个人很难有相对的发言权。但是，群体的情况与环境，常有改变，须有新的行为因应，于是新的规范与阐释取代了原有的；新的权威也应运而起。群体中遂不断有成员向群体挑战，向群体的体制挑战。
　　知识的突破与创新，规范的崩解与再造，这两种趋势是人类文化日新又新的能源。于是，教育中的传承与持守，是人类社会的安定力量，却又必须保留足够的空间，让创新与再造有发展的机会，正如植物育种，不能只容许一个品种存活推广，而忽视了、放弃了其他品种发展的潜在可能。教育必须保持多元，留下开放的空间，因为教育的目的在于给予个人充分机会，发展其潜能，完足为人，也在于给予社会不断更新的功能。但是，教育另一撅的特性，亦即延续与保守的一面，又常含运用已存在的权威，借安定为理由，防止有突破与创新。这两撅之间的辩证关系，造成教育发展方面常见的困扰。
　　教育应有领导风气的功能，亦即在稳定与进步之间，求取平衡；一方面在学习之中持守一定的秩序，另一方面经由理性、慎思明辨，寻求日新又新的方向与动力。大致言之，一生教育之前段，学前及中小学阶段，以社会化为主，但又必须预留空间，庶几培养自主思考的能力。但是心智日渐成长，在大学的阶段，学生当有更多寻求创新的机会，必须以培养检验思考的能力。至研究进修的阶段，教育的功能即当以开拓知识领域为主。在成人阶段即使离开学校的学程，社会成员仍当以成人教育、社会教育等终身教育的管道，不断保持自我成长，求取丰富的知情俱优的人生。
　　中国的儒家文化，教化具有重要的意义。孔子为世木铎，因材施教给予学生多种多样的教育。荀子以礼规范，将个人的自我完成，转为社会化。在儒家定于一尊，与政治权威相表里之后，儒家的更新，即转而由民间的一些支派挑起了质疑问难的功能。中国历史上，政与教往往合一，政对于教的干扰，却实在大于扶翼。
　　在基督教的世界，教化原是教会的功能。近古政教分离时口号却在于政的一端，要求脱离教廷的权威。今日美国的政教分离口号，内涵又不一样了；那是为了人民的信仰自由，不愿只有基督教独擅胜场，在由纳税人共同支持的教育体系中占有特殊的地位。最近美国常见的辩论，即是公立学校中是否当有基督教的教育，包括讲坛、仪式、祷告；甚至陈设耶诞的装饰（例如耶稣降生的图象），也成为话题。这种辩论后面的理念，是人民有选择信仰的自由，公立学校是公民纳税设立的，基督教虽是许多可以选择的宗教之一，但是基督教不应占有在公立学校传教的特权。
　　从上述的两种政教分合的前例言，在解禁以前，国民党毋宁承袭中国党派固有政教结合的传统，企图以政治主导教育，以推广其理念，并建立其统治的权威。校园保安系统（例如安维秘书、人二单位）之类，更是反映了维持现有体系永续存在的愿望。凡此观念的措施，实际上忽视了教育创新的功能，同时也完全排除了在竞争中求自我更新的机会。解禁以来，有要求国民党退出校园的呼声，也正与美国要求基督教退出学校的理由相似。
　　政治与教育的关系，在一党专政的情势下，政治权威，挟其支配公众资源的权力，收编了公众资源设立的教育体系，以教育为永续统治的工具。政治对教育的干预，在于经费与人事两方面，以建立其对于教育的控制。秉持这种控制，政治权力亦可以主宰教科书内容，排斥不同的主张与意见。在民主政治之下，政党更迭执政乃是常规。那时，不再有任何政党能永远以公权力为利器，侵害教育的自主。但是政党更迭执政时，也许出现了在朝在野的力量，不断进出校园，争夺其对于个别学校的控制。这种拉锯战的情势，对于校园也许会造成更大的不安。甚至地方派系及不肖民意代表，也可能对于中小学校施加压力，在选取教材及人事安排方面，多所干扰。
　　政治选择的自由，是全体公民的权利，在校师生，也不能因为身在校园，即自外于政治活动。除非教育界自矢与政治绝缘，校园不可能成为政治的禁区。教育界人士应当有其个人政治理念的选择，唯教育制度作为整体而论，实应是中立的。为了保障教育的独立，比较合理的方式，当是公权力分配资源时，教育部门取得的资源，经过适当的隔绝，尽可能脱离政治因素的影响。公众资源，不外经费与人事，若在这两个方面，教育部门能获得较为完整的自主，而不必受命于任何当政的政治势力，教育当可避免许多来自政治的干扰。由政治干预衍生的困扰，也可因为经费与人事的自立，随之而得抒解。
　　先说有关经费的问题，目前中华民国的制度，各级公立学校的经费，都在教育经费项下，由各级教育行政单位（教育部、教育厅、教育局）分配给各校。学校经费之运用，所遵循的法规，也与政府其他部门遵循的法规相同，并接受同样的审计制度监督，于是教育单位就如同政府业务单位一样，失去应有的弹性，也不能做长程的规划。另一方面，最近学校首长又常被要求随同教育行政主管，列席议会，接受质询。在这种情势下，学校完全不能脱离政治的影响，不仅要配合行政部门的要求，也不能不受立法部门的干预。行政系统的牵制与议会的压力，甚至个别民意代表的关说，都使办教育的人不能不时时有政治的考量，而不得单纯的从教育角度处理专业的问题。
　　英国以及深受英制影响的香港，都有大学教育拨款委员会的制度。政府全部预算中拨出教育的预算，即由拨款委员会支配，分别按照各校的申请，审核其需求及条件，拨给各校。各校只须与拨款委员会打交道，不必与政府其他部门一样，面对审计与立法单位的直接干预。拨款委员会不是政府的行政单位，而是由民间领袖、学术界人士以及海外专业人士合组，可谓是专业而又超然的机构。拨款委员会分配教育经费的考量，全从社会的长程利益及教育的特有需求而定，不必考虑一时的政党更迭与社会风尚。欧美日韩各国，往往有地方层级之教育委员会或学区委员会之制度，在行政机关之外，设立具有民意基础或专业能力的专责单位，规划中小学教育，监督当地学校的运作。若我国也仿其宗旨，分别在中央、（省）市、县级设立类似的机构，则无论一党专政的情势或政党更迭的情势，教学部门在取得经费方面，即不必再承受政治的直接压力。教育方可有长期的规划，也无须削足适履，接受一般行政业务单位同样的约束。有此一层隔离，学校在选取教材、聘用校长及教员方面，也可毋虞外来的干扰。
　　由于中华民国之民主经验，有其实质特色，上述拨款委员会与教育委员会的组织，必须尽可能具有专业性，以保证理性和自主。兹建议，中央级的高等教育拨款委员会，由教育部、国科会、及全国性大专教授之学会，分别推荐学术界人士、民间领袖，及海外特聘人员，由立法院教育委员会选择其中若干人士组成第一届委员会。该委员会组成后，每年更换委员成员三分之一。该委员会之职务，则为立法院通过年度教育预算中一定比例，由其按照各大专学校申请案，择优分配。以上设计，系以高等教育的专业性为考量。至于地方级教育委员会，则以县级为委员会，执掌中等教育之审议。乡级学区之委员会，执掌小学教育之审议。地方级教育委员会须由各校家长会与教员团体推荐人选，由县（市）议会在侯选人中选择组成，执掌遴选校长，审核教科书及监督经费运用情形为主。地方级教育委员会成员亦每年换新三分之一，以避免少数人士之长期把持。委员会中，当有若干在该地区之外的专业人士，以隔绝地方派系之干扰。以上设计，系以社区监督为考量。至于拨款委员会及各级教育委员会组成之具体办法，仍待教改会设立专案小组详加规划。
　　以上所说，主要是公立学校的情形。私立学校的经费，由其自觅，当然又作别论。如果私立学校在基本经费之外，若有特殊需求，例如发展一项教学计划的临时费用，也应可向拨款委员会或各级教育委员会申请专款。但是，私立学校取得公款支援，超过一定比例时，即须有严格的财务监督，由合格的会计师查核账目，以昭公信。
　　在人力资源的分配方面，教育所用的人力，质的要求，大于量的分配。中华民国的现行制度下，公教人员等量齐观，都纳入同样铨叙考核的文官体系内。叙薪升迁，教学人员虽有些特定法规，整体说来，仍是齐头的平等。而年资又重于实际的表现，由于大家都在同样的轨道上齐头平进，贤与不肖难有区分，转入其他学校的动机也不会很强。于是，处处如一潭静水，同事之间有勾心斗角，而缺乏良性竞争，各校之间也只在原地踏步，难有发挥特色的机会。反之，学校的内容、人事，免不了外面政治的影响。近来选战频繁，学校更成为政党间与地方派系间的角力场。最近数年来，教育层级流行选举，学术系以品质定高下，不是以选票认可度决优劣。大学校长以至系主任的职位，一经选举，便冲淡了学术优先的原则，滋生朋党勾结与哗众取宠的风气。是以，教育人力资源不得良好使用，其诟病又与前节有关经费的问题性质大不相同。疏解之道，不但须与政府一般公务人员的人事制度隔离，更须教育界自己树立审核检定人才的专业尺度。这两桩事可以合着处理：亦即将教育人力资源释放给自由竞争的市场原则！抗战以前，中华民国的教育制度并无中央设计与中央调度，从大学到小学，教学人力的流动，可谓全无约束。学制也十分多元，有公立，有私立，有教会办学，有家族办学，有社区办学，教员的资格，完全由各校自己审定，既无教员证书，也无铨叙资格。在五花八门的学制中，乱中有序，也居然呈现了一些行规，有了优劣的排名，有一定的课程内容与标准，也出了不少人才。在那种自由竞争的市场原则下，各级学校见贤思齐，纷纷自求多福，学校的优劣次序，也并非一成不变，努力办学的人也可以将新起的学校办到第一流的品质；也可将小学校逐步扩大规模，私立学校也可与公立学校并驾齐驱。再看美国的学制，也是五花八门，联邦教育部管不到各级学校，各级学校也没有全国一致的教师资格证书。美国的教育也乱中有序，出了不少人才。放开手，任大家自由竞争，尸位素餐的人未必混得下去，出类拔萃的人，可以脱颖而出。学生也一样可以量力而为，各自选择能力志趣相宜的学校，不必由联合招生垄断市埸。
　　总之，隔离政治，教育可以获得自主的天地。上述防堵外力干预及开放竞争的两项建议，或有可行之处。倒是隔离当时的社会风尚，却不是制度上的设计可以奏效。教育应有领导风气的功能。不幸，今天是风尚带着教育走。在延续与保守之中，力求创新，是十分重要的教育功能；同样重要的，则是如何在迅速的变化中，教育仍能保持相当的品质。做到两者的平衡，即不能凭借制度上的改弦更张，而需教育内容有足够的空间，让一代又一代，有远见的人，能够开拓新的视野。多元与开放，即是向未来发展的空间。