莫于川：应当尽快立项制定《中华人民共和国志愿服务法》

　　在党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以来的新形势下，应抓住机遇尽快立项制定出《中华人民共和国志愿服务法》（下称《志愿服务法》或本法），更给力地推动我国志愿服务事业稳健发展。这是一项宏远重大的法治系统工程，须深化思想认识，形成更多共识，上下齐心协力，各方共襄盛举。
　　一、志愿服务是精神文明建设和弘扬核心价值观的重要抓手
　　志愿服务是当今世界受到普遍认同、民众广泛参与的一项社会事业，也是我国公共道德水平、文明建设水平和社会发展水平的一个衡量尺度，正在成为公民满足精神追求、体现社会价值的一种生活方式，成为培育和弘扬社会主义核心价值观的重要载体。随着改革开放深入和经济社会发展，志愿服务领域不断拓展，志愿服务方式不断丰富，志愿者队伍也不断壮大。目前，我国仅注册的青年志愿者就超过四千万人，还有其他类别的注册志愿者和更多尚未注册但从事志愿服务的志愿者数千万人，经常性参加志愿服务活动的人数约一亿人之多，他们是推动志愿服务事业发展的主体，其奉献应当获得应有的社会尊重和评价，其权益应当依法得到保障。
　　党的十八大报告在全面提高公民道德素质部分提出，要“深化群众性精神文明创建活动，广泛开展志愿服务，推动学雷锋活动、学习宣传道德模范常态化”。十八届三中全会决定提出，要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”，“支持和发展志愿服务组织”。十八届四中全会决定提出，要“加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设”，“推动法律服务志愿者队伍建设”，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。这些都是对协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求。
　　习近平总书记在过去一年多曾多次给志愿者回信（例如给华中农业大学“本禹志愿服务队”的回信），对志愿服务活动予以充分肯定并提出殷切期望。李克强总理和其他中央领导同志也先后就加快志愿服务立法做出专门批示。这是高层领导对志愿服务事业发展的重要指示，实际上提出了我国志愿服务事业发展的宏大愿景和基本方针，为志愿服务活动的制度化、法治化、现代化发展指明了方向，有利于各方坚持正确方向，积极履责开展工作，更有力度去推动志愿服务事业发展。
　　我国的志愿服务事业是一个宏大的社会系统工程，参与主体和相关主体很多，须要强有力的组织领导、专业指导和法律保障，须要发挥多种主体、多种机制、多种规范的积极作用，而通过加强志愿服务立法，依法保障志愿者和相关主体的合法权益，依法规范志愿服务活动的广泛开展，更给力推动我国志愿服务事业稳健发展，乃是促进社会协调发展、社会民主进步和社会文明建设的一个重要抓手。
　　但由于种种原因，不但地方立法严重不足，国家层面立法更是严重滞后，已成为志愿服务视野发展的一个瓶颈，亟需加强此领域立法，特别是制定国家法律的条件已经成熟，所以笔者在2007年主持起草了《北京市志愿服务促进条例》专家建议稿、2014年受托主持起草了《志愿服务地方立法示范文本》专家建议稿的基础上，今年又受托主持了志愿服务立法研究课题，带领研究团队经过系统的调查研究，草拟出《志愿服务法》专家建议稿和理由说明书。笔者同许多有识之士一直在大声呼吁，应尽快制定我国的《志愿服务法》，建议将制定本法增加列入全国人大常委会的立法规划和年度计划，国务院和主管部门则同步推出实施性的行政立法，从而上下配套地依法保障我国志愿服务事业快速健康发展，这也是完善国家治理体系和治理能力的基本要求和重要进路。
　　二、抓好中国特色志愿服务的五大体系建设
　　就志愿服务事业和体系发展而言，我国也具有许多独特的资源和优势，例如：互帮互助传统文化，高层推动决心，集中资源能力，组织动员能力，群众工作传统，工会组织、青年组织、妇女组织动员开展志愿服务活动的传统、能力和经验等等。改革创新的智慧在基层和基层干部群众那里，各地的探索经验值得进一步去发现、总结、梳理、提升。认真挖掘梳理自身既往探索实践经验，同时理性地选择借鉴他国经验，就可在现有基础上创新出具有中国特色的志愿服务理论和制度体系，更快速、更规范、更有效、更持续地发展我国的志愿服务事业，更大程度地激发释放出社会组织活力，稳健地推动社会发展、社会民主、社会和谐。
　　在稳健推动志愿服务发展的过程中，应当注重观念、理论和制度创新，正确认识和切实推动具有中国特色的关于志愿服务的五个体系建设（当然远不止于这五个体系，诸如运行体系、环境体系、国际体系也很重要，限于本文篇幅，容后另文阐述报告）：
　　（一）观念体系。志愿服务与传统的很多理念是一致的，也有不尽相同之处。如何把新的观念体系也即志愿服务的价值体系梳理出来，就特别值得认真研究和科学概括。党的十八大政治报告提出，要“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”。这3个层次、12个理念、24个字的社会主义核心价值体系的权威表述，虽有进一步调整完善的后续任务，但本身就值得高度重视、认真研究和积极倡行，这也有助于梳理出志愿服务的观念体系。
　　（二）组织体系。在我国，关于志愿服务事业的领导、规划、指导、协调、管理、推动等诸多职能，中央文明委办公室、民政部、中华全国总工会、团中央、全国妇联、中国志愿服务联合会等许多机构都分别承担着重要职责。特别是作为枢纽型社会组织的中国志愿服务联合会，在社会转型发展时期可以发挥志愿服务体系指导协调者的角色，有条件发挥出特殊、有力的顶层设计、高层协调、统筹规划、政策推动等积极作用，由此推动更多的志愿服务组织和管理机构、机制和规范的完善。
　　（三）保障体系。志愿服务活动是有风险的，须要认真做好预案和基础工作，从观念到方法、从人财物到政策法规制度等各方面采取有效举措来预防和化解风险。例如，2008年北京奥运会、残奥会时，奥组委志愿服务部门就专门研究提出志愿服务风险预防和化解预案，有关机构也为奥运志愿者购买了专门的伤害保险，有预则安地发挥了风险防控和权益保障作用。
　　（四）宣教体系。总结其他一些领域的经验教训，现在更须注重解决好此问题，而且应做得更规范、更有力度、更具现代性。在现代信息社会，好酒也怕巷子深。对于一件富有意义的事业，人们既要尽心、尽力、尽责地认真做事，也应做必要的宣传让大家知晓，这样才能更多地获得理解和支持；否则即便你做了很长时间志愿服务且有成效，也可能得不到更多人的理解和支持。
　　（五）规范体系。这是一个特别关键和重要的体系。我国法制建设已进入精细化、民主化的发展阶段，但各层次的志愿服务现行法律规范尚显粗疏、笼统，今后应注重精细化和可操作性。在已有许多专项的地方性法规、地方政府规章的基础上，要大力推动、尽快出台国家层面的专门立法，也即我国的《志愿服务法》，高屋建瓴地规范志愿服务活动的各要素和全过程，当然也须要法规、规章等下位阶的实施性立法加以配套。同时还要转变观念，注重行为规范的多样性。今后在推动我国的志愿服务立法建制时，应当发挥多种主体、多种机制、多种规范的作用，也即注重发挥软法和软法机制的作用。志愿服务事业是一个宏大的社会系统工程，如能建构起丰富的规范体系和科学的运行机制，这有助于保障志愿服务事业的规范化、制度化、高效化发展。当今世界，大多数国家是运用多种规范在调整和推动志愿服务活动。如要制度化地推动需要社会组织和公民广泛参与工作的志愿服务活动，惩罚性、倡导性、辅助性、激励性的规范都应当逐渐加以完备并纳入法治轨道。就像村规民约、市民公约、组织章程、行业规则、企事业单位规章制度等软法规则一样，志愿服务组织的规章制度对其成员也具有约束力，也应当逐渐加以完备并纳入法治轨道。
　　三、国家层面立法滞后已成为志愿服务事业发展的制约因素
　　蓬勃发展、成绩斐然、涉及面广、参与者众的志愿服务事业是宏大的社会系统工程，需要健全完备的志愿服务立法予以保障；但从实际情况看，多年来我国志愿服务法制保障不足。这首先表现为地方立法不完善，存在缺口很大、理解各异、质量不齐、规范陈旧、进展失衡等问题。例如，对志愿服务组织的界定、对志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿服务中的法律关系和法律责任等方面，各地的立法差异较大、执法水平悬殊；加之一些地方的志愿服务立法长期未能列入当地立法计划，另有许多地方一直没有立法权，因而地方立法存在许多特殊的困难、矛盾和不足。但更主要的问题在于，国家层面专门立法长期缺位，一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引导、调整和规范，严重影响着志愿服务法制体系的整体建设，已成为依法推动志愿服务事业稳健发展的一个瓶颈。
　　据统计，在我国志愿服务领域，截止2014年底，除港澳台地区以外的31个省级行政区域中，已制定志愿服务地方立法的有20个，占64，其中地方性法规19个，占已有省级行政区域地方立法的95；具有地方立法权的49个较大的市（包括22个省会城市、5个自治区首府、18个国务院特批的较大的市、4个经济特区所在的市），已制定志愿服务地方立法的有20个，占40，其中地方性法规18个，占已有较大的市地方立法的90。在尚未制定志愿服务地方立法的主体中，有1个自治区（西藏）和2个较大的市（深圳、厦门）已就志愿服务专门出台了其他行政规范性文件。此外，按照2015年3月15日通过修改决定并公布施行的《立法法》，正分步给230多个设区的市赋予地方立法权，它们可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，其中也涉及与这些事项有关的志愿服务活动的法律规范，但由于设区的市在立法资源、能力和经验方面比较缺乏，仅靠地方立法来调整和推动志愿服务的制度供给不足问题当会更显突出。
　　四、制定《志愿服务法》的条件已经完全成熟应予全力推动
　　由上可见，我国已有较多的地方立法及其实施经验，推出国家层面志愿服务立法的条件已经成熟；我国志愿服务事业的特点和志愿服务的全民实践，呼唤着加快国家层面的专门立法，提供更全面、更给力的法律保障。同时，无论从全民共识基础还是从地方实践经验抑或事业发展需求的角度看，国家层面立法不必且不宜走先行制定行政法规加以调整的路子，仅靠行政立法不能满足我国志愿服务法律保障的特殊要求；也不宜选走仅靠在《慈善法》中增设几个条款另再加上一部志愿服务行政法规实行民政主导型的志愿服务法律规范体系的偏窄路子，此种管理法模式显然不利于我国志愿服务事业发展。
　　我国志愿服务事业发展具有独特的资源和优势，包括互帮互助传统，高层推动决心，集中资源能力，组织动员能力。例如，党组织、工会组织、青年组织、妇女组织和慈善组织高效率地组织动员开展志愿服务活动的传统、能力和经验，中央文明委办公室、民政部、团中央、中国志愿服务联合会以及其他中央国家机构和社会管理组织，实际上在发挥高层协调、统筹规划、组织动员、专业指导、政策推动、法律调整等职能作用，如此等等的资源和优势，从一定意义上可以说是有别于、更胜于像美国、德国、日本那样的西方发达国家。认真挖掘自身既往实践经验，同时理性选择借鉴他人经验，完全可以在现有基础上创新出具有中国特色的志愿服务理论和制度体系。换言之，充分利用这些资源和优势，可以更大程度地激发出社会组织活力，更高效、更持续地发展志愿服务事业，稳健地推动社会发展、社会民主、社会和谐；同时，由于志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化，社会组织关系非常复杂微妙，仅靠或主要倚靠行政立法来调整显然力有不逮，因此更需要、更适合发挥人大主导立法职能通过制定法律加以调整，而且我国已有较为丰富、全面、成熟且经过实践检验的诸多地方人大立法经验可资参考利用。
　　此外，从过去我国在信访法制、社团登记法制、政务公开法制、行政补偿法制等领域的立法教训看，由于这些都属于社会关系复杂、社会关注程度高、法律调整难度大的领域，既往先行制定了行政法规，后续制定专项法律的进程严重懈怠滞后，在一定程度上致其长期成为法律调整不力、法治水平不高、社会评价偏低的领域，教训至深、极大。故建议将制定本法尽快增加列入全国人大常委会的立法规划，使其成为依法保障志愿服务事业快速发展的有力抓手。
　　五、关于尽快立项制定志愿服务法的具体建策
　　1。鉴于我国的志愿服务发展尚处于初期上升阶段，建议将本法定位于促进法、保障法，通过立法促进志愿服务事业快速健康发展；同时鉴于我国志愿服务的主体、方式、关系的复杂性和特殊性，本法也应是规范法、调整法。
　　2。建议将本法框架设计为10章，依次为第一章总则，第二章志愿服务管理和协调，第三章志愿者的权利和义务，第四章志愿服务组织的权利和义务，第五章志愿服务的行为规范，第六章促进志愿服务发展的措施，第七章志愿服务的经费、保险及其他保障，第八章涉外志愿服务，第九章法律责任，第十章附则。它们构成一个完整的体系，随后再配套出台实施条例等配套行政立法，这既能符合中国国情、满足实务需求，也符合志愿服务事业发展的世界潮流。
　　3。建议本法重点解决如下关键问题：一是明确我国志愿服务的立法宗旨，应该是弘扬志愿者精神，保障志愿者合法权益，引导和规范志愿服务活动，促进志愿服务事业健康发展，提升公民道德水平和文明建设水平；二是明确志愿服务的基本法律问题，如志愿者、志愿服务组织、志愿服务的概念以及志愿服务活动性质等争议较大且事关志愿服务事业发展的基本问题；三是确定志愿服务的法律原则，应体现公益奉献、平等自愿、民主参与、活动效能、政府指导、诚信互助、社会责任、风险防范、权益保障和权责统一的原则；四是明确志愿服务管理体制、机制和方式，须要妥善解决志愿服务活动的领导、规划、协调、指导、激励、监管、协同、合作、保障等管理体制、机制、方式和职能问题，以及志愿服务与慈善组织和行为的关系；五是规范志愿服务活动的运行，例如确立从志愿者的招募、培训、使用、评价、激励到服务内容、服务对象、服务保障等一系列规范；六是规定志愿服务管理组织、志愿服务组织、志愿者的权利与义务，例如明确志愿者、志愿者组织和志愿服务管理组织等各方的权利、义务关系，建立纠纷解决机制等内容；七是加强志愿者队伍建设，主要解决身份资格、普及教育、专业培训、常规演练、应急服务等问题；八是规范志愿服务的经费保障和风险防控，如支持保险企业研发有针对性的保险产品来满足志愿服务特需，同时政府指导建立和监管多种来源的基金，支持志愿服务的开展，救助志愿服务中的权益损害。
　　4。鉴于直接制定法律的条件已经成熟（除了已有丰富的地方立法经验，全国人大曾在五年前启动过此项立法调研工作且有起草工作基础，国务院有关部门也提供了制定有关行政法规的起草工作基础，且有非常高的社会共识），建议党中央和全国人大常委会做出立法决策，尽快将本法增加列入全国人大常委会的立法规划并由全国人大常委会主导此项立法，相信经过各方面的共同努力，一定能够依照法定程序较快地制定出本法；而且有关政府机关还应预先做好立法准备，争取同步推出实施性的行政立法，配套联动地尽快形成完善的志愿服务法律规范体系，能够提供更给力的法律保障。
　　常言道，志愿服务是赠人玫瑰手有余香。如有更完善、良善的法律规范体系提供更有力的法律保障，我国的志愿服务一定会健康成长、更加芬芳。人们期盼一部具有中国特色、回应实践需求、顺应世界潮流的《志愿服务法》早日出台，能够更给力地依法推动和保障我国志愿服务事业健康顺利发展，进一步提升公民道德水平、文明建设水平和社会发展水平，使得科学稳健发展的志愿服务成为一张更加亮丽的中国名片。