秦晖：强调农民地权，限制“圈地运动”

　　摘要：新农村建设、城市化疾进突出的地权问题，其实质不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之间缺少委托代理机制，权责不对应，致使农民连土地使用权都不能保证，这导致“圈地运动”的劣性发展。以维护农民权利为核心推进地权改革，尊重农民的土地使用权并部分地承认其土地所有权，这一改革虽然应该慎重，但却不宜久拖。
　　一、地权应当归农
　　新农村建设的一个核心内容是扩大公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事，但由于体制的制约却往往发生权责颠倒，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权，于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束机制”；有的地方明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利进行”。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”，这导致近年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁；另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变现行承包制，在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。
　　其实，土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么是老百姓根据结社权自由结成的民间性集体，要么是身份性或强制性的官办集体，所以地权问题的实质不在于“公私”，而在于“官民”。
　　归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成集体，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算私有）；即使有区别，农民自己也可以作出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办集体，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民多予少取的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？
　　如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要；他们要靠土地养老，因此不能把地权交给他们，以免被他们挥霍掉了，失去保障。我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，是很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由，剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，认为这样能使农民更有“保障”，这不是荒谬至极吗？
　　当然，农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权，农民还不可能得到切实的基本保障，却不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以土地保障代替社会保障，就是说在没有社会保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地等死！然而，令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺，权利与义务的颠倒，何以如斯而极？
　　当然还有第三种可能，既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。随着农村经济水平的提升，这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种趋势会更加明显。然而这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民，那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？总之，逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。
　　二、地权问题的根本症结
　　尽管如此，我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在，在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌；而且在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取。比如，一些为农民呼吁地权的人提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的，但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定，但问题是，它的前提农民如今已经有了30年的使用权，现在只要继续延长存在吗？我们看到农民在“使用着”他们耕作的土地，但这是否表明他们拥有“使用权”呢？
　　就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的使用者，但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地，佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的，这个权利受到租佃契约的保护。这种契约通常规定土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。
　　由此可见，永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重，亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能夺佃；而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无使用权的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种土地使用权逐渐延长，以至达到永佃。
　　然而，今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗？如果说能，那么这种使用权的期限是多久呢？许多人认为就是文件中常说的“30年”，然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”，但并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而其后又有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让你承包某块土地多久则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行适当调整。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以解释得通。
　　还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，故“使用权服从所有权”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！
　　另一方面，在现实生活中，农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整，转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如今看来，农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走，佃权没有保障，永佃又从何谈起，更不用说争当自耕农了。由此可见，地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。
　　三、强调农民地权，限制“圈地运动”
　　我曾经指出，如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农，但理由却截然相反：理论家说地权一归农，农民就容易失去土地；而官员则说地权一归农，就很难再把农民从土地上赶走因此也就搞不成“圈地运动”了。
　　的确，要说绝对的土地私有权有弊病的话，那决不是什么农民自由卖地会造成“土地兼并”和“无地则反”，而是相反，由于土地私有条件下农民难以被赶走，一些特殊区位的地权私有如果绝对化，确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因如此，如今所有发达的市场经济国家、所有承认土地私有制的国家，对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制多，而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理价格达不成购地协议时，国家为公益可以行使最终定价权，以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下，他们行使这种权力的制约条件极为严格，甚至可以说很苛刻。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。但在我们这里就是另一回事了，所以我曾说：限制农民地权如果说有理由，也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下，地权归农就应该比西方的条件下更有必要，或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。
　　应该说，随着税费改革后土地问题的尖锐化，中央政府和国家领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革，号称“土地新政”、“土地革命”、“831大限”，在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。“831大限”以后，土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整“补偿费”。这既是因为两年来几次低价征地引起重大事件的刺激，也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。面对地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”等变相圈地策略，中央又连续出手，于2006年推出地政部门“垂直管理”，2007年出台“土地督察”制，这些新动向又被称为“土地改革”。
　　我是赞成地政垂直化的，因为它有助于国土整治。可是地政“中央集权”虽有利于国土整治，但是否有利于维护农民权益？这在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。1994年财政中央集权，众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的“七所八站”当初都是垂直化改革的结果，现在却被认为是比“四套班子”更难对付的汲取机器。“块块”可能坑农，“条条”就不会坑农或者坑农更甚？
　　因此，根本的问题在于：中国现行体制下“官民”之间缺少委托代理机制，权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题，但政府聚敛的危害更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”以及追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”这些做法的严重危害，远甚于官员个人贪污；而这些做法导致的“圈地运动”，更不是制止（如果能制止的话）受贿批地就能够遏制得住的。只要“地权归官不归农，政府圈地即圈钱”的状况不变，要求它自己监督自己、自己严格控制自己，这是不可能的。
　　其实，工业化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，从根本上讲也不是为了少占地，而是为了：（1）从全局利益看尽量提高用地效率，改善国土整治；（2）在这一过程中维护涉地各方的权益，消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革，而后一点只能寄望于农民权利的保障。
　　中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转（搞工业化就难免如此），农民的分化不断加剧（市场经济是难免有分化的），而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲，都完全没有说得过去的理由。人们以防止兼并为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下兼并却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。
　　四、以维护农民权利为核心，推进地权改革
　　我认为今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。
　　农民权利提高的一个主要标尺是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。
　　土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法。私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该“慎言集体”，农民行使自由结社权而形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。
　　土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此，对私有地权的公共干预多于其他产权，这在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小，不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。
　　目前中国农民的地权不仅远远扯不上什么绝对化，而且达不到起码的要求：不仅谈不上所有权，而且使用权也往往有名无实。农民只是在别人的特许下“使用着”土地，不仅没有产权，而且佃权也很不可靠；不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置很难，就是政治上达到消极的防危机配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。我曾说过，在农业时代，土地问题其实并非中国的主要乱源；而在如今的非农业时代，土地问题却倒成了最大的不稳定因素之一。
　　因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已承认允诺的权利，应当尽快落实。例如农民的土地使用权应该得到切实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则，只有在农民的使用权期满后才能征用就像租约期满后地主才能易佃一样。
　　在商业性开发上，向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做牺牲。公益也是利益，利益应当摆平，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。
　　所以，地权改革说难很难，说易其实也很易，它与其说需要政府做很多事，不如说恰恰是省了政府很多事：它只要切实尊重已被承认的农民土地使用权，就是大大突破了。进一步地，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权（在土地农转非问题上，农民也应当有受限的所有权）。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否，地权必须归集体而且必须归官办（即行政性）集体的规定应当打破。过去因为这种规定，导致征地款堂而皇之地被集体官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。现在，在确认地款归农之后，应该是承认地权归农的时候了。
　　农民应该有权选择“集体所有”还是“农户所有”。选择“农户所有”的以后还可以联合起来，选择“集体所有”的也应当留有退出机制。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是“调整一次，然后稳定”？无论哪种办法，本来都不难操作，这种调整在现行土地制度中也是有规定的，在现状离平等起点不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况持续下去，未来权力兼并导致既成事实后就很麻烦了，所以改革虽然应该慎重，但却不宜久拖。
　　来源：《绿叶》2008年第11期