王海光：漫谈政治体制改革的跬步

　　这些年来，不知是年纪大了，还是有关政治体制改革的策论见得多了，对那些指点江山的激扬文字渐渐麻木起来。大不如十三大前后，谈论起政治体制改革的话题还有种莫名的兴奋。近来偶闻的一些冠名政治体制改革的言论，实际说的是行政体制改革。不仅“政治”的范围不及过去，而且就行政体制改革而言，也多半是书生论政，大言煌煌，不着要领。在实际作为方面，只听天上雷声响，不见地上雨下来。过去常言，一万句空洞口号，不如一个实际行动。现在需要的不是大议论和大口号，而是具体可行的蛙步。
　　毋庸置疑，行政体制的问题在政治体制改革中是最现实而具体的，人民非议也最多。行政是取之于民、用之于民的公共服务。提高行政效率，降低行政成本，让人民群众满意，本是其应有之义。现在的情况却是应有之义没有起到应有之用，行政机构叠床架屋，行政成本虚高不下，腐败势头屡禁不止，人民群众烦言不休。当前是应该立即着手行政体制的改革，减少行政层级，转变政府职能，堵塞权力寻租的机会，提高公共服务的供给能力。尽管行政体制改革着眼点是权为民所用，但能够真正做好了，也就体现了权为民所有，也可以说这就是政治体制改革的内容了。从人民群众感同身受的问题上看，行政体制改革无疑是当务之需，当务之急。
　　尽管在政治体制改革上，人们的认识分歧很大，但在行政体制改革的问题上，朝野的共识度是最高的。行政体制改革的规律历来是，减人先减政，减政先减事。然而，当行政体制改革一旦进入操作层面，矛盾马上就出来了。大家都是马列主义上刺刀，守住自己，盯着别人。其中最容易想到，说得最多的是基层行政的问题，特别农村基层行政的问题。固然，农村基层行政的问题不少，有些也很大，但并不是根本。农村基层行政的问题，多半是上边直接和间接造成的。现实的情况是，上面千条线，下头一根针，各上级部门都向下压任务，基层行政的负担很重，基层干部苦不堪言。据笔者多年的调查研究，只要上面的事情能顺理，下面的事情就能成章。
　　中国的国情是城乡二元的社会结构，发展极不均衡。那种试图在落后的农村首先进行政改试验，以“农村包围城市”的方式推进中国民主政治的想法，实践证明是非常荒唐和幼稚可笑的。现在，这种论调已很少有人再唱，但是，这种把农村作为解决城市问题途径的思维方式还是大有人在。企图从农村开刀解决城市的问题，从基层开刀解决高层的问题，以为是降低改革的风险，实际是脑子长瘤在脚上开刀，上级有病下级吃药。那种着力治理基层行政问题的改革策论，就是这种思维的体现。他们不了解，基层行政在国家和社会之间具有双重角色，对上负责和对下负责有着体制性冲突，往往是相互抵牾的，基层干部处在上挤下压的夹缝中，替上级背骂名，处境非常尴尬。农村基层行政的问题为什么长期不能解套，原因是在上面。所以，政治体制改革正确的大方向应是“矛头朝上”，必须先从文明程度高的城市，从高层，从中央做起。否则，就又会是一场政治作秀。
　　进行政治体制改革，其方略可分为两类，一类是“治国”方略；一类是“齐家”方略。所谓“治国”方略，是关于国家权力配置的制度框架设计，如“三权分立”之类。所谓“齐家”方略，是充分认可宪法的权威和现有制度框架的合理性，为了充分发挥制度效能而进行的体制改革，目的是保障制度的运行能够名至实归。在现行的政治制度安排是符合中国国情的大前提下，中央层面的改革目标应是从国家体制上解决名实问题，这里主要是指中央国家机关各职能部门的规范事权，依法行政，强化责任，权力的监督和权力的制衡，提高公共服务的效能。这是在国家行政意义上的“齐家”。
　　在国家权力配置的“条块”格局中，中央国家各部委是纵向权力的“条条”，地方政府是横向权力的“块块”。“条块矛盾”由来已久。“条条”权力过强，会形成令出多门，“五龙治水”，地方无所适从；“块块”权力过强，又会形成“尾大不掉”，中央政令不畅。“条块矛盾”的实质，是中央和地方的利益博弈。在计划经济时代，国家权力是体制内的自我循环，“一放就乱、一收就死”是解不开的体制死结。当年毛泽东偏好“块块”，反对“条条专政”，强调给地方自主权，多有混乱。现在的情况大有不同，随着市场经济的发展，多元市场主体的形成，带来了利益格局的明晰化。为增强国家的宏观调控能力，原属地方政府的许多权力收归了中央各部门。“条条”们既有履行中央政府职能的一面，也有维护本部门利益的一面。在部门利益中，又有单位各自的利益。这十几年来，部门利益在不断自我强化，渐有“挟天子以令诸侯”之势。在中央号令的旗帜上，往往带有清晰可辨的部门利益印记。现在，“条条”的数量之多，揽权范围之广，超过了过去的任何时期，相互之间形成不同的利益格局。地方政府的权力被“条条”分割，实际上是很不完整的。这种情况的严重性在于：造成了行政主体责、权、利的脱离，不仅损害了地方利益，也损害了中央的权威，平白增添了更多的权力寻租的机会。比较典型的一个例证是前些年的粮食流通体制改革：通过“条条”调控粮食，结果是挖了地方，骗了中央，肥了“条条”，坑了国家。所以，从问题发生的主从关系上讲，当前的政治体制改革必须首先是中央层面的“齐家”，从改革“条条”的事权开始，理顺条块关系，明晰权责，上行下效，全面提高公共服务的效能。
　　按照落实科学发展观的要求，“条条”的改革也应该是首当其冲的。要真正实现经济和社会的协调发展，真正做到保护环境和资源的可持续发展，必须从现在的社会管理型政府转为公共服务型政府。这种转变，只能由中央国家机关来率先垂范，以规范的中央权力来规范地方。要从源头上扭转以GDP为核心、以政绩为导向的发展观，首先要从“条条”做起。打破部门利益独大的封建格局，弱化那些包揽社会事务的管理功能，加强监督权力和制约权力的功能，降低权力寻租的机率。目前的当务之急，也是立竿见影可操作的，是赋予审计、环保、统计、监察等部门更高的权威，保证这些部门工作的独立性，建立起一个以权力制衡权力的行政体制框架。
　　“条条”的改革，是一项技术性很强的工作。哪些权力该放，哪些权力改收，哪些职能要弱化，哪些职能要加强，都不能凭空而论，不能生套理论的应然，也不能照搬国际标准，必须从中国国情的现实出发。这只能是一个在全社会参与中，不断试错，不断调整的过程。事实上，任何改革都有现实的局限性，设计都是不完善的，都需要在改革过程中不断地调整。由于中国的社会中介组织缺乏必要的生长空间，“条条”的存在具有现实的合理性。所以，“条条”的改革，尤其不能“一刀切”，必须分轻重，有缓急，主次有序，渐次进行，积小成为大成。在这个以试错为导向的政府改革过程中，进展的充分必要条件是加强政府和人民的互动性，加强“条条”和“块块”的互动性。其中关键在于，提高社会政治生活的透明度，扩大公共权力操作的公开性，建立健全人民能够对政府表达满意不满意的社会反馈机制。在这方面，新闻媒体的作用和社会自组织力量的良性生长是至关重要的。也可以说，“条条”的改革，对社会主义中的“社会”的成长是有催生作用的。
　　改革是有风险，有成本的。“治大国如烹小鲜”，最忌反复折腾。据这些年的改革经验，在“条块”权力的一“放”一“收”中，势必形成争权夺利，结果往往是一动不如一静。在市场经济利益主体多元化、利益格局已经形成的今天，任何权力的放与收，都会打破既定的利益格局；任何改革措施的出台，都会触及一部分利益集团。改革阻力比过去更大，利用改革损公肥私的机率更大，改革措施出台的难度也更大。这或许就是改革越来越像是一个名词的原因吧。改革的力度和风险是成正比的。特别是那些与人、财、物直接挂钩的部门单位，位尊权重，政策性强，部门利益刚性，改革的阻力多，动作的难度大。不是不能改、不要改，而是取决于对改革的政治风险有什么样的预期。这种硬碰硬的改革，是需要政治魄力的。从规避风险的方法看改革，理想的改革措施是，正面影响力要大，实际触动面要小。也就是说，避开硬骨头，专拣软的捏。尽管这是在枝蔓根须上做文章，也并没有什么不好，重要的是要保持住改革的势态。改革的意义是行动，哪怕是发生在一个局部的细微改革也是在动。“务实”的单位难动，那就先动“务虚”的单位；实权部门难动，那就先动无权部门；管人、财、物的单位难动，那就先动意识形态的单位；作为“条条”之首的机关单位难动，那先动教学、科研、学术这些离国家权力较远的部门。改革应是一个动词，总得有所动。
　　政治体制改革的内容是非常丰富的。有大，有小；有实，有虚；需要有国是大文章，也需要有日常小策划。政治体制改革的范围广大，不仅有国家层面上的政治，有单位层面上的政治，还有日常生活中的政治。在这三个层面上，尽管各自的问题大有不同，但能够一以贯之的还是权大法小，官重民轻。这是在根本上影响推进民主政治的问题。在这个问题上，既能看到几千年专制政治的历史延续，也能看到社会利益集团的利害关系；既反映了制度的缺失，也反映了观念的缺失。制度是观念的物质载体。改变制度，首先是改变观念。观念的改变，也要由制度来实现。辛亥革命的一个历史教训是，在国家制度的变革中，如果旧观念没有改变，旧制度还会复辟的。相比国家政治，单位政治和日常政治，对人们政治观念的影响更为直接，也更为现实。尽管在国家体制中，各单位的权重不同，但就影响社会政治伦理变化而言，每个单位在弱化“官本位”上的改革，都具有政治体制改革的意义。从这个意义上看，改革是不分大小的。通过在一个单位细部的改革，能够在制度上弱化了“官本位”，树立改变政风的形象，也会产生启发全局的作用。
　　上至一个国家，下至一个单位，官气愈重，暮气愈深，履行职责的功能愈弱。在体制改革的试错过程中，衡量一项改革具有创新价值的标准，是看改革能否淡化了“官本位”的特权意识，能否强化了以人为本的服务意识，能否更好地发挥本身的社会职能。就笔者所见，直言不讳地讲，近些年来，“官本位”不是在弱化，反而在强化。以笔者所在的中央党校为例，这是培训党的高中级干部的教学科研单位，又有思想解放的传统，理应重知识、重学术。但现在以行政职务垄断学术资源的情况反比过去更加严重，学术意识和理论勇气大不如前。在“官本位”的行政导向下，以职务为权威，以会议为学术，以谋官为能事，以仕途为前程。“官风”所向，学术评价体系混乱，热衷于假、大、空、谀的出奇制胜，制造一些不见经传的概念名词，研究一些不言自明的伪学术假问题。“官风”对学风的败坏，可见一斑。教研部门本是从事学术研究的，需要的是学术权威，行政的角色就是服务，完全可以取消职官，取消行政级别，实行民主治学。学术的本性是民主的。行政管理和学术管理完全是两种不同的管理类型，世界各国从未有过以行政手段管理学术的成功先例。在学术管理中，民主制的优势可以充分实现，如竞选制、任期制、组阁制、委员会制、退免制、轮换制等等，都能运用起来，中心目的是发挥知识的权威。这方面，国际上已经有很多成熟的经验。
　　上述例证旨在说明，在政治体制改革的问题上，不仅有国家的大文章，还有来自本部门、本单位的许许多多的小文章。这些小文章，对潜移默化地转变我们“官本位”的政治伦理，建立专业化的职业伦理是非常必要的。与其劳心费力地教育官员们知荣辱，不如以制度让他们的椅子活动起来，他们就自然知道该干什么了。这些具体到每个单位职能的制度设计，就是一篇篇的政改小文章。
　　简而言之，所谓政治体制的蛙步改革，是着眼于比较代价的渐进改革，从风险最小，代价最少，最现实最可行的地方入手，规范公共权力的运作，堵塞以权谋私的体制漏洞，提高服务社会的行政效率，改变“官本位”的政治伦理，明确社会职责的利益导向。改革的措施是不择细微，简单易行。只有在不断的改革行动中，才能不断地疏松被“官本位”板结已久的社会土壤，完成管理型政府向服务型政府的转变。当前的改革，必须强调有所动作，小动作也是动作，也具有恢复公信力的积极意义。只有在行动中，才能使已变成名词的改革，恢复其动词的本义。
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