刘云甫：行政审批法治化的法理分析及路径选择

　　【摘要】行政审批法治化，就是将法治的精神要义具体运用于行政审批的全过程，将行政审批纳入法制轨道。行政审批法治化是全面深化改革的大势所趋，但行政审批法治化并非一帆风顺，仍存在诸多障碍：全能政府理念是行政审批法治化的思想障碍；政府自利驱动是行政审批法治化的动力障碍；现行行政审批法律体系的局限是行政审批法治化的制度障碍。为此，我们应该以行政审批负面清单管理作为行政审批法治化的基本路径，及时修改完善《行政许可法》，健全行政审批配套制度，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批的法治化进程。
　　【关键字】行政审批；法治化；负面清单
　　一、问题的提出
　　自2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知（国办发〔2001〕71号）》，全面启动行政审批制度改革工作以来，行政审批制度改革已历经10多年，并方兴未艾。行政审批制度改革取得了有目共睹的成绩，截至2014年12月，国务院已经分8批取消和调整了2799项行政审批项目，占原有总数的77。6，行政审批程序也得到一定的规范。2015年3月国务院又取消和下放了90项行政审批项目，取消了67项职业资格许可和认定事项，将21项工商登记前置审批事项改为后置审批。然而，由于行政审批制度改革侧重于对行政审批事项的精简，“大多是应急型、浅层型、减量型和被动型的，改革往往难以达到预期目标”〔1〕，加之执行者在改革中采取了“在行政审批项目数字上作假”、“行政审批服务中心或网上审批虚化”、“‘运动式’改革”、“变相收费”、“与受规制企业‘合谋’形成政企利益同盟”等一系列机会主义行为〔2〕，从而在现实中遗留一系列亟待解决的问题。其中主要是行政审批事项依然过多，审批中重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的情况依然存在，行政审批行为不规范，缺乏透明度和监管力度，政企利益同盟的存在妨碍了社会公平，导致了社会腐败等等〔3〕。这些问题影响至深，已成为阻碍政府职能转变、政府效率提高和产生腐败的主要根源。行政审批改革本质是政府权力的重新设定和配置。权力法定是行政法的基本原则，把权力关进法律笼子是惩治和预防政府腐败的根本之策。因此，在全面推进依法治国，行政审批法治化已是大势所趋的今天，对行政审批法治化的基本原理及其路径
　　选择进行法理探讨，无疑是一件具有十分重要理论意义与实践价值的事情。
　　二、行政审批法治化的内涵探究
　　要明晰行政审批法治化的基本内涵，必须首先明确行政审批的内涵和外延。“行政审批”这一概念的外延与内涵，众说纷纭莫衷一是，无论是在行政实践中，还是在学理上，都没有达成统一认识。要厘清行政审批的内涵和外延，必须正本清源，寻找法律上的解释。在全国人大及其常委会制定的法律中，包含“审批”一词的有117部，但只有在《行政许可法》中对行政审批进行了解释。九届全国人大常委会《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》中指出：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。”〔4〕从这一草案说明来看，“行政审批”就是“行政许可”的通俗说法。中央编制办公室政策法规司司长王龙江2014年表示：“明年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带”〔5〕。全面取消非行政许可审批，不仅意味着行政审批权更加透明，而且意味着行政审批将全部置于《行政许可法》的约束之下，行政审批的概念也将回归到《行政许可法》的规定，即行政审批，就是行政许可，是指“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动”的外部行政行为。
　　行政审批是一项系统工程，涉及范围很广。法治的中心主题是“政府应受法律统治并服从法律”〔6〕。因此，行政审批法治化，是指行政审批过程中所涉及的一切活动都必须遵守法律的规定，其实质就是将法治的精神要义具体运用于行政审批的全过程。就价值理念而言，理念是行动的先导，行政审批法治化首先应审视的是行政审批的价值理念。现代社会，人权理念和有限政府理念是现代法治理念的根本。行政审批法治化应当建立在现代法治理念之上，即遵循私权利主体“法不禁止即自由”，公权力主体“法无授权即禁止”的基本理念。就实体层面而言，行政审批法治化关键要解决两个问题：一是行政审批改革权设定的法治化。根据对行政审批概念的分析，行政审批改革权设定的法治化就是要求我们严格依据《行政许可法》进行改革。根据《行政许可法》的规定，只有全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、较大市人大及其常委会可以设定行政许可，省级政府只能设定临时许可，其他国家机关不能行使行政许可的设定权。二是解决政府与市场的关系问题。现代社会，资源配置方式的选择“是复杂和多面的。它既不是在完善的市场和不完善的政府间的选择，也不是在不完善的市场和完善的政府间的选择；相反，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完美的组合间的选择”〔7〕。“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”〔8〕是行政审批法治化的核心内容。为此，既要解决行政审批权的边界问题，即如何放松规制，拓展各类市场主体自我发展的社会空间；也要解决市场秩序问题，即如何强化监管，切实改善和加强政府对市场的监督，营造各类市场主体公平竞争的发展环境，并实现两者的有效和谐衔接。就程序层面而言，行政审批法治化就是要规范行政审批改革权的运行程序、规范行政审批实施权的运行程序，即建立健全行政审批设定程序、实施程序和监督检查程序，并切实严格依法进行，要让行政相对人行政审批全过程中看到程序正义、享受程序正义、相信程序正义。
　　三、行政审批法治化的障碍分析
　　行政审批法治化是大势所趋，但行政审批的法治化并非一帆风顺，仍存在诸多障碍。厘清行政审批法治化障碍，分析其生成原因，是寻找行政审批法治化科学路径的基础。
　　（一）全能政府理念是行政审批法治化的思想障碍
　　传统中国，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”〔9〕皇帝口含天宪，主宰着百姓的一切。因而，在中国人的血液和骨髓中一直都渗透着官本位思想和对权力的迷信。而“即使是最荒谬的迷信，其根基也是反映了人类本质的永恒本性。”〔10〕新中国成立以来，由于各种因素影响，我国实行了高度集权的计划经济体制，政府对政治、经济、社会，甚至公民个人的思想意识都进行干预。“从马桶圈的形状到农民的拖拉机存放地点，从李子多大才能上市到能否在家里编织手套和在办公室抽烟斗，政府都有权过问。”〔11〕传统官本位思想和长期的计划经济体制影响，使全能政府理念在灵魂深处深刻地影响着人们，认为政府应该享有无限的权力，是一个万能的政府，可以运用各种强有力的手段来实现其目的。对政府官员而言，他们觉得自己是政府官员，自己的能力、品德等都远胜于普通百姓，如某高校领导就曾在大会炫耀：“我是校长，我品德比你们高尚”。由于觉得自己高高在上，因而常常把自己当作“官老爷”、“父母官”，将百姓当作子民，希望“为民做主”，从而事事拿主意，件件要审批。对百姓而言，“国家是全能的，政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用，使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府”〔12〕。小到夫妻吵架、邻里纠纷都在寻求政府解决，形成了问题解决的“政府依赖症”。改革开放以来，中国社会向市场经济转轨，全能政府理念虽有所改变，但并未得到根本性改变。而行政审批法治化就是要在行政审批领域为行政权力的设定和行使规定清晰的边界和程序，从而实现私权利主体“法不禁止即自由”，公权力主体“法无授权即禁止”。行政审批法治化意味着行政审批权力的减少和行政审批的规范化，对习惯于“为民做主”、“事事拿主意，件件要审批”的政府官员来说，无疑是一个艰难痛苦的抉择，“大权旁落”带来的是深深的失落感；行政审批法治化意味着行政审批之外的广阔空间是市场主体依法享有的自由空间，可以放开手脚，自我发展。然而，“路径依赖是过去对现在和未来的强大影响（道格拉斯诺斯）。”〔13〕对全能政府理念下形成了“政府依赖症”的百姓来说，他们仍习惯于处在政府的保护伞之下，其转变不可能是一朝一夕。显然，传统全能政府理念影响深远，已成为行政审批法治化进程中不得不面对的一大思想障碍。
　　（二）政府自利驱动是行政审批法治化的动力障碍
　　行政审批法治化是一场重新调整和分配行政权力和利益格局的伟大革命。其中涉及的利益主体主要有行政审批法治化的“决策者、执行者、受规制者和消费者”。然而，受规制者和消费者的利益只有通过决策者与执行者才能实现。行政审批法治化的“决策者是中央政府高层领导”，其“目标是追求义理性的最大化”，是行政审批法治化的最大支持者和推动者。行政审批法治化的“执行者是指国务院各经济管理部门、各级地方政府以及所属职能部门以及拥有行政审批权的政府官员和公务员（为论述方便，我们将国务院各经济管理部门、各级地方政府以及所属职能部门概括为政府组织，将拥有行政审批权的政府官员和公务员概括为政府公务人员）”〔14〕。在行政审批法治化中，执行者具有双重角色既是推动行政审批法治化的主导者，又是行政审批法治化的客体和接受者。执行者角色的双重性使得行政审批法治化难免在一定程度上触及执行者的既有利益格局，甚至会伤及其利益，因此执行者保护并试图扩大自身权力和利益，就在事实上成了推动行政审批法治化的巨大动力障碍。
　　1。政府公务人员的阻碍。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“追求利益是人类一切社会活动的动因”〔15〕。政府公务人员不是天使，也不是恶魔，而是一个与社会经济生活紧密联系具有自身利益取向、追求自身效用最大化的“理性经济人”，“每个官员至少都部分地根据其自我利益行事，某些官员则只受自我利益的驱使。甚至在以纯官方的身份行事时也是如此”〔16〕。行政审批法治化可以释放巨大的市场活力，推动本地经济发展，部分公务人员可能因此受到奖励（晋升或奖赏），从而积极地支持、推动行政审批法治化。但获得奖励的毕竟是少数，大部分政府公务人员并不会因此而获得奖励。诺贝尔经济学家乔治。斯蒂格勒曾指出：“政府干预其实是出于利益集团的需要，是设租的过程。”〔17〕如果说计划经济体制下行政审批的产生是为了维护政府的绝对权威，保持社会稳定和合理配置有限资源，那么在市场经济中它有可能嬗变和异化，在某种程度上成为政府公务人员出于个人利益而选择的控制经济资源配置的工具，成为一种旨在“抽租与创租”式的行政审批，成为阻碍市场经济发展的异化力量〔18〕。行政审批法治化意味着放松规制，减少行政审批事项，也意味着行政审批程序的规范。这不仅大大缩减了政府公务人员寻租的空间和机会，也增加了政府公务人员行政审批的工作压力，从而导致政府公务人员既得利益的丧失。在行政审批法治化过程中，利益受损的政府公务人员必然采取消极不作为等机会主义行为，以及“走过场式”的形式主义作为来保护或实现自己的利益，从而阻碍行政审批法治化进程。
　　2。政府组织的阻碍。政府组织应该是人民利益、公共利益的代表，但政府组织作为一个实体也存在自身利益。“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础（马克斯韦伯）”〔19〕。政府组织自身利益主要表现在两个方面：一是政府的自我膨胀倾向。如果不存在有效的制约机制或者约束机制软化，政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性，即追求政府人员和预算的最大化。二是政府机构存在体制惰性，这使政府在制度创新方面受到自身力量的掣肘，
　　从而行动迟缓，使政府制度的供给总是赶不上社会对制度的需求〔20〕。行政审批法治化的目标之一就是取消政府组织在行政审批过程中的特权，甚至要缩减其人员和预算，从而释放市场活力，优化营商环境，推动地区经济良性发展。“组织的任何变革都存在着两种力量，即推动变革的力量和阻碍变革的制约力量。”〔21〕营商环境的优化、地区经济的良性发展，实现了政府组织政绩的最大化，从而使政府组织成为推动行政审批法治化的动力；特权的取消、人员和预算的缩减，则严重影响政府组织的利益。“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”〔22〕。行政审批是由政府组织执行的。政府组织对行政审批的相关信息有着充分、足够的了解，具备相应专业知识，并占据着权力优势。在其利益受到严重影响的情况下，政府组织必然通过改变政策实施的手段与条件，来保护或实现自己的利益，从而成为行政审批法治化的阻力。“行政审批制度改革过程中，一些地方或部门为应付上级的要求将长期不用或已经过时的审批项目加以削减，或者一边削减审批项目一边不断增设新的审批项目的做法，就是这种阻力的具体体现”〔23〕。
　　（三）现行行政审批法律体系的局限是行政审批法治化的制度障碍
　　每个时代的制度都是一定社会历史条件下的产物，但一经形成就会对社会发展产生影响。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”〔24〕。当前，我国行政审批法律体系已基本建立，从而为行政审批法治化奠定了重要基础。但行政审批法律体系存在的诸多不足也阻碍着行政审批法治化的历史进程。
　　1。《行政许可法》的不足。《行政许可法》是行政审批法律体系的基本法，在保障市场在资源配置中的决定性作用、促进政府职能转变等方面发挥着积极作用，但也存在着诸多不足与局限：（1）行政许可设定机关裁量权过大。《行政许可法》第13条规定了“不能设立行政许可”的四种情况，但使用的是“可以不”一词，从而使对行政许可设定机关的禁止性规定变为授权性规定；《行政许可法》许可分类与行政审批实践不一致，使得许多行政许可以非许可审批的形式出现；《行政许可法》的许多规定的过于原则、抽象，使用了诸如公共利益、公共安全等许多看似明确，但没有清晰界限的法律概念；《行政许可法》有关许可设定程序没有针对许可的特殊性作出特别规定，难以约束许可设定机关。《行政许可法》的这些规定，赋予了许可设定机关广泛的裁量权，从而难以有效遏制许可设定机关滥设行政许可。（2）对行政许可实施机关的积极作用重视不够〔25〕。由于历史和现实等各种因素影响，行政审批中存在大量腐败现象。通过制定《行政许可法》来解决权力寻租，遏制腐败，实现依法行政是合理必要的。行政许可是现代社会运用政府“有形之手”弥补市场失灵的重要事前干预措施，对解决各种纷繁复杂的社会、解决问题发挥着重要作用。《行政许可法》在有效制约许可实施机关滥用许可权的同时，必须为充分发挥许可实施机关的积极作用提供制度空间。然而，根据《行政许可法》的规定，除法律、行政法规另有规定外，没有数量限制的许可，凡符合条件的就应该授予；有数量限制的，按照受理的先后顺序做出决定；特许事项应该通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。这些规定，根本没有赋予许可实施机关以最低限度的裁量权，从而一方面牺牲了许可实施机关的积极作用，违背了现代政府管制的基本要求，另一方面在嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升博弈等因素作用下，许可实施机关的实践理性必然会超越法律形式逻辑，不断地修正法律中的不合理约束，使法律虚置，成为无用的摆设。（3）行政许可实施程序不完善。《行政许可法》对许可申请、受理、决定、变更等环节做了系统的程序性规定，但申请和受理形式不统一，变更程序没有明细规定，在规定许可各环节法定期限的同时又规定了“法律法规另有规定除外”的但书条款，使相关规定作用大打折扣；《行政许可法》设立了许可听证制度，但规定的听证范围过于狭窄，没有规定当事人事前查阅材料的权利和听证程序的期限，听证主持人没有相关制度要求，缺乏中立性。如此等等不尽完善的许可实施程序，影响着《行政许可法》的实效。（4）行政许可监管制度不健全。《行政许可法》虽然单设一章对许可监管程序进行规定，但其内容很少，部分规定和单行法不统一，且大多是原则性规定，如第69条、第70条对许可撤销、撤回、注销的规定都过于抽象，不利于监管机关对程序义务的履行；《行政许可法》有关许可监管程序规定存在不合理、甚至违法嫌疑，如第61条第2款规定就缺少检查记录应向被许可人当场公开及签认的规定；《行政许可法》许可监管缺乏有效的监督机制，如第77条虽规定了监督责任，但其属于行政机关系统内的自我监督，非常脆弱，即使监管不到位出了问题，常常也会内部解决，从而使法律责任将无法落实，监管无法实现。
　　2。相关配套制度不健全。《行政许可法》实施效果不佳，除本身存在不足外，配套措施的不健全也是重要因素：（1）政务信息公开制度不完备。现有《政府信息公开条例》立法层级比较低，与《国家安全法》等法律相比缺乏足够的法律效力；其调整范围局限于政府信息，而没有拓展到整个政务信息的范畴；《政府信息公开条例》没有处理好公开与保密的辩证关系，从而使《行政许可法》规定的公开原则难以落实。（2）社会中介组织缺乏有效规范。现阶段，社会中介组织普遍存在定位模糊、职能不清、公益寡薄、缺乏应有独立性等不足，现有法律对此也缺乏应有的规范，从而导致《行政许可法》规定的自律优先难以实现。（3）公务员制度不完善。现有公务员制度缺乏正常有效的公务员退出机制，使政府职能转移后的富余人员的分流与安置难以落实；公务员绩效考核机制也不完备，使许多许可的后续监管流于形式。（4）行政补偿制度不健全。《行政许可法》第8条确立了信赖保护原则，但相关法律没有明确规定行政补偿的具体标准和行政补偿的启动程序，以致使这个良好的制度创新在具体实施中可能被架空。（5）社会诚信制度尚未建立。市场经济是诚信经济，当前，我国经济发展中诚信严重缺失，诚信体系的制度机制尚未真正建立，从而导致《行政许可法》规定的自主优先难以落实。
　　四、行政审批法治化的路径选择
　　行政审批法治化是一项系统工程，也是一个较为复杂、漫长、艰难的利益博弈过程，必须系统地设计法治化的路径和方式，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批法治化进程。
　　（一）依法推行行政审批负面清单管理
　　负面清单管理，原本是一种国际通行的外商投资管理制度，是指国家禁止或者限制内外资企业进入的行业清单，清单上的行业不开放，需要经过政府审批才能进入，清单以外领域则充分开放〔26〕。现在社会，负面清单作为一种管理模式已引入行政审批领域。行政审批负面清单管理作为行政审批法治化的基本路径既是行政审批法治化理念的充分体现，也是行政审批法治化的落实和保障。
　　这是因为：（1）负面清单管理采取“非禁即入”模式，“强调市场主体的准入自由是法律对市场规制的出发点，若政府拟对准入自由加以限制，必须有法律依据，并提供充分、合法的理由。在法定的准
　　入限制之外，市场主体可以进入。尤其是市场主体可在法定范围内自主决定自己的事务，自由从事各种民事行为，最充分地实现自己的利益，而不受任何非法的干涉”〔27〕。负面清单管理的这种理念与内容较好地处理了市场与政府的关系问题，完全契合了行政审批法治化私权利主体“法不禁止即自由”和公权力主体“法无授权即禁止”的价值理念。（2）十八届三中全会决定指出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”可见，行政审批负面清单管理是十八届三中全会的明确要求。（3）现代社会，负面清单管理已经从外商投资准入领域扩展到整个社会经济管理领域，如德国的处方管理，印度的税收管理等领域都引入了负面清单管理。也就是说，行政审批负面清单管理是行政审批的一种发展趋势，是现代社会一种常见的政府管制（即行政审批）模式。
　　行政审批负面清单管理是法治理念和社会管理理念的根本变革，“是从制度上实现政府简政放权的重大举措”〔28〕，充分彰显了私权利主体“法不禁止即自由”和公权力主体“法无授权即禁止”的法治理念。行政审批负面清单管理的不断深入与完善，将赋予市场主体更充分的行为自由，激活市场主体活力；将限制政府的自由裁量权，促使政府逐步走向有限政府，从而有力地破除全能政府的思想障碍。然而，对我们而言行政审批负面清单管理是一个新生事物，如何充分发挥其积极作用，有效防控其可能带来的风险，是行政审批法治化必须首先解决的重要课题。为此，在推行行政审批负面清单管理过程中，我们必须注意：（1）明晰制定行政审批负面清单的依据。以往行政审批制度改革的一个重要特征就是政策性推动。政策性推动具有较强的现实针对性和灵活性，但也具有不稳定性与不可持续性的弱点，在改革初期能够取得积极成效〔29〕。但在全面深化改革的今天，政策性推动已“心有余而力不足”。行政审批法治化就是要把行政审批纳入法制轨道，运用法律来规范行政审批权。根据《行政许可法》的规定，只有法律、法规、国务院的决定和省级政府规章才能设定行政许可，因而行政审批负面清单确定的依据只能是法律、法规、国务院的决定和省级政府规章，其他任何规范性文件或领导批示都不能成为行政审批负面清单确定的依据。（2）明确发布行政审批负面清单的主体。以往行政审批改革中推行的行政审批目录管理，其目录由各级政府或实施机关分别发布，从而不断出现“取消的行政审批项目本身并不是行政审批、取消行政审批项目并不是真正意义上的减少政府权力、地方重复公布国务院已经取消的行政审批项目、地方存在越权取消行政审批项目的”现象〔30〕。为了消灭这一现象，推进行政审批法治化，应该根据《立法法》、《行政许可法》的规定，将行政审批负面清单的发布权统一赋予具有设定行政审批权的立法机关对应的人民政府，主要是国务院、省级人民政府和设区的市人民政府以及民族自治区域的人民政府。（3）明确行政审批负面清单的具体内容。行政审批负面清单内容明确是其良善运行的基础。为此，行政审批负面清单内容的确定必须遵循合法、便民和可操作的原则。根据这些原则和《行政许可法》第30条的规定，以及各地行政审批目录管理实践的经验教训，行政审批负面清单应当明确规定行政审批的事项名称和代码、审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、申请材料目录、审批期限等审批事项要素和内容。涉及收费的，应当明确收费的法律依据和标准；涉及前置审批的，应当明确前置审批机关。（4）必须强化监管。负面清单管理强调的是放松市场准入，但放松规制并不等于取消政府职能，更不是走向无政府主义。“监管”和“放权”其实是一组辩证关系〔31〕。“资本的逐利性决定其无孔不入，必定要处心积虑地突破禁区，削尖脑袋往里钻”〔32〕。如果没有严格的事中、事后监管，负面清单管理的实效就会被“处心积虑”的资本虚置；而一套严格、完备、有效的监管体系，是负面清单管理模式良善运行的制度保障。只有事后监管能力上去了，“负面清单”才能、也才会相应减少，负面清单管理才能取得应有的实效。
　　（二）修改完善《行政许可法》
　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”《行政许可法》是一部规范行政审批的基本法律，其立法目的是使行政审批在法治下有序进行。但《行政许可法》存在诸多不足。推行行政审批法治化，最为重要的就是修改完善行政审批基本法《行政许可法》，使其能够对行政审批改革起到规范、约束和引领作用，夯实行政审批法治化的法律基础。《行政许可法》的修改完善既不能不切实际地照搬照抄，也不能一味迁就既定利益集团，而应该坚持两个基本原则：〔33〕第一，回应性原则，即所建立的行政审批法律制度要回应行政审批改革实践发展的需要，
　　要变“管控”理念为“合作”理念，尤其是要回应社会组织与公众对“放松市场准入，强化后续监管，营造国际化法治化营商环境”的诉求。第二，科学性原则，即所建立的行政审批法律制度自身要科学合理，法律条文要逻辑严密，上位法与下位法要协调配合。在此基础上，要注重以下内容：（1）明确行政许可的内涵与外延。在《行政许可法》中明确规定：本法所称的行政许可，也叫行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的外部行政行为。从而彻底清除非许可行政审批生存的法律制度空间。（2）严格行政许可的设定范围和主体，规范行政许可设定程序，规制行政许可设定机关裁量权，有效遏制许可设定机关滥设行政许可，从而为经济社会发展释放更大的制度空间。（3）建立健全行政许可实施裁量制度，充分发挥许可实施机关的积极作用。“寻租活动的原因在于制度规则，而不在于寻租者个人本身”〔34〕。完善《行政许可法》，一方面要健全相关实施制度，完善相关实施程序，以便公众参与、遏制腐败、解决权力寻租问题；另一方面要为充分发挥许可实施机关的积极作用提供制度空间，发挥政府“有形之手”去弥补市场失灵，从而实现经济社会的和谐发展。（4）健全行政许可监督检查制度。行政许可监督检查包括两方面：对许可设定和实施机关的监督检查和行政机关对被许可人的监督检查。《行政许可法》的修改，一方面要为强化行政机关对被许可人监督检查提供相应的法律保障，另一方面要强化对许可设定和实施机关的监督检查，明确相关地方国家权力机关的监督职责和公众参与权利，落实相关法律责任。
　　（三）健全行政审批的配套制度
　　行政审批法治化是一个系统工程，必须根据经济社会发展的需要与时俱进地推进。为此，必须积极推进行政审批相关配套制度建设，以最大限度发挥行政审批负面清单管理和《行政许可法》实施的综合效应：（1）转变政府职能，完善行政体制。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”〔35〕。而在整个国家体制中，行政体制是关键。没有全局性行政体制改革的积极推进，行政审批法治化就不可能取得成功。为此，我们应该积极推进行政体制改革，简政放权，理顺中央与地方关系，优化行政组织体制，健全行政公务员制度和行政补偿制度，完善行政决策机制，在保障公务员正当利益的基础上消除政府自利的制度空间，将政府职能切实转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。（2）完善信息公开制度，强化公众参与。信息公开包括两个方面：一是政务信息公开。良法善治是中国治理体系、治理能力现代化的必然要求。“政治决不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来往自如的政治”〔36〕。政务信息公开是善治的表现之一，是遏制政府自利的制度保障。为此，必须完善政务信息公开法律制度，健全政务信息公开配套制度，创新和强化政务信息公开渠道和平台，保证社会主体能够充分获取政务信息，从而引导社会主体的行为，并强化公众对政府的监督，从而遏制政府自利。二是企业的信息披露。企业信息的披露，可以减少企业与消费者之间的信息隔离，引导消费者采取理性行为而避免利益损失，并规范经营者的经营行为。为此，国家应该强制要求企业完善信息披露机制，并通过专业机构的认证、许可，消弭生产者与消费者的信息差距，维护公共健康与安全〔37〕。（3）培育社会中介组织，促进社会自律。商会、行业协会等社会中介组织发展程度是市场经济发育的晴雨表，也是维护社会安定的客观要求。社会中介组织在经济社会中发挥着凝聚功能、参与功能、沟通功能、监督功能、公证鉴定功能、服务功能和社会稳定的功能〔38〕。政府应该加大支持社会中介组织发展的力度，强化对社会中介组织的法律监管，促进社会中介组织注重自律制度建设，实现社会的自我组织、自我协调。（4）建立社会诚信体系，强化社会监督。社会诚信体系是以现代诚信文化、社会诚信制度、社会信用服务组织等为子系统的有机配置、互相支持的完整的社会规范体系。为此，应该通过建立健全社会诚信法律制度体系，着力培育社会信用市场，把“与诚信建设有关的社会文化、制度、工具等资源有机地整合起来，并通过教育、鼓励和惩罚等多种手段，引导和规范社会成员的价值取向，使他们自觉地选择诚信，共同促进社会诚信水平的提高，从而维护正常的社会秩序，保障经济的繁荣和发展”〔39〕，并最终推进行政审批法治化进程。
　　刘云甫（1976），女，湖北襄阳人，广东外语外贸大学马克思主义学院副教授，主要从事马克思主义法学研究。
　　【注释】
　　〔基金项目〕广州市社科规划项目《广州行政审批负面清单管理模式研究》（批准号：2014Y27）；
　　广东省高等学校高层次人才项目《府际合作治理的行政法问题研究以广东省为例》（批准号：〔2013〕246122）。
　　〔1〕查志刚、马靖芳：《行政审批改革与法治化建设的对策与建议》，载《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。
　　〔2〕潘秀珍：《转型期中国行政审批制度改革的利益制度分析》，桂林：广西师范大学出版社2010年版，第87页。
　　〔3〕潘秀珍：《转型期中国行政审批制度改革的利益制度分析》，桂林：广西师范大学出版社2010年版，第126～128页。
　　〔4〕张步峰：《推动行政审批改革法治化》，载《中国纪检监察报》，2012年6月8日。
　　〔5〕赵志疆：《关上非行政许可审批的“制度后门”》，载《新华每日电讯》，2014年8月26日。
　　〔6〕J。Raz，TheAuthorityofLaw：EssaysonLawandMorality，Broadbridge：ClarendonPress，1979，p。212。
　　〔7〕〔美〕查尔斯。沃尔夫：《市场或政府权衡两者不完善的选择》，谢旭译，北京：中国发展出版社1994年版，前言第1页。
　　〔8〕人民出版社：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版。
　　〔9〕刘毓庆，李蹊译注：《诗经小雅北山》，北京：中华书局2011年版，第201页。
　　〔10〕〔德〕马克思：《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社1972年版，第651页。
　　〔11〕杨祖功：《国家与市场》，北京：社会科学文献出版社1999年版，第28页。
　　〔12〕章仁彪：《从全能政府到无为而治论现代城市管理理念的转变》，载《同济大学学报》（社会科学版）2002年第3期。
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　　〔26〕朱最新、王丹著：《法治视野下负面清单管理模式研究及广东的路径选择》，载《岭南学刊》2014年第3期。
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