任进：政府职能转变的法治思维和法治方式

　　深入推进依法行政、加快建设法治政府，不仅要依法履行政府职能，还要促进政府职能转变，简政放权，放管结合，优化服务。
　　十八届四中全会通过的《决定》，提出深入推进依法行政、加快建设法治政府，并对依法全面履行政府职能和健全行政权力依法运行机制，提出新的要求。
　　中共中央政治局今年2月12日召开会议，讨论国务院拟提请第十二届全国人民代表大会第三次会议审议的政府工作报告稿，在加强政府自身建设方面，要求国务院坚持依宪施政、依法行政，创新管理、强化服务，切实做到勤政为民。
　　坚持依宪施政、依法行政，创新管理、强化服务，不仅要依法履行政府职能，还要深化行政体制改革、促进政府职能转变，全面正确履行政府职能。2015年上半年，公众见证了国务院简政放权、放管结合和优化服务，并以法治思维和法治方式推进政府职能转变的巨大努力。
　　放管结合优化服务
　　政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。改革开放以来特别是本届国务院成立以来，政府职能转变都是改革的重点。但从总体上看，政府职能转变仍然有滞后之处。随着我国经济体制改革的深入，需要进一步转变政府职能，推进简政放权，减少对微观经济的干预，强化公共服务、市场监管和社会管理，为大众创业、万众创新提供良好发展环境。
　　本届政府成立伊始，开门办的第一件大事就是推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”。特别是近半年来，简政放权、放管结合工作取得明显成效，但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比还有差距。
　　一方面，政府一些该放的权还没有放；另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位。为此，国务院决定继续取消或下放行政审批事项，并采取措施推进简政放权、放管结合和优化服务工作。
　　2015年政府工作报告提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。另外，要求地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。
　　为深入推进简政放权、放管结合，加快政府职能转变，国务院决定将国务院机构职能转变协调小组的名称改为国务院推进职能转变协调小组，作为国务院议事协调机构。主要职责是在各地区各部门推进简政放权、放管结合、职能转变的基础上，统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施，研究拟提请国务院常务会议审议的有关重要事项，协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题，指导地方相关工作。
　　5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话中指出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，推动大众创业、万众创新。
　　国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》提出，推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作，要做到“四个转变”。即从重数量向提高含金量转变；从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变；从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变；从减少审批向放权、监管、服务并重转变。统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题，并明确了各部门任务分工和进度安排表。
　　政府自身建设“四个坚持”
　　十八届四中全会明确提出，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。此后，中央高层对于加强政府自身建设，重点强调了四个方面：坚持依宪施政、坚持创新管理、坚持依法用权、坚持主动作为。
　　按照中央政治局的要求，李克强总理在今年政府工作报告中，强调要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。依法行政要求维护宪法的权威。行政机关坚持依宪施政，有利于建成法治政府、服务型政府和创新型政府。例如，国务院的职权主要源自宪法。本届国务院组建以来，把推进简政放权、深化行政审批制度改革作为转变政府职能的重要抓手。
　　国务院先后决定取消和下放800多项行政审批等事项，并推动地方政府简政放权，根据的是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和转变政府职能方案》，但主要是基于国务院“规定各部门的任务和职责、统一领导各部门的工作”和“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分”的宪法职权。国务院坚持依宪施政，才能保证简政放权工作取得重要成效。本文来源：瞭望观察网
　　国务院要求坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。1月19日，国务院印发通知，对规范国务院部门行政审批行为、改进行政审批有关工作进行部署，要求深化行政审批制度改革，规范行政审批行为，全面实行“一个窗口”受理、推行受理单制度，实行办理时限承诺制，编制服务指南，制定审查工作细则，探索改进跨部门审批等工作，并强化监督问责。
　　2月24日，国务院作出《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放90项行政审批项目，取消67项职业资格许可和认定事项，取消10项评比达标表彰项目，将21项工商登记前置审批事项改为后置审批，保留34项工商登记前置审批事项。
　　国务院办公厅发布《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》，提出合理划分管理权限、部门主动协同放权、突出监管重点、落实部门监管责任、加强监管能力建设和创新监管方式等要求。
　　国务院要求坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作。认真落实党中央八项规定精神，坚持不懈纠正“四风”，继续严格执行国务院“约法三章”。加强行政监察，发挥审计监督作用，对公共资金、公共资源、国有资产严加监管。
　　国务院还要求坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。要求各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。6月，国务院派出11个督查组赴35个国务院部门和单位、18个省（区、市）开展实地督查，全力推动党中央、国务院重大政策措施落地生根。这些转变政府职能的具体安排无一不是从法治思维出发，以法治方式作为行为依归。
　　以“法”推动政府履职
　　十八届四中全会通过的《决定》要求，发挥法治的引导和规范作用。习近平总书记在十八届二中全会上深刻阐述了政府改革与法治的辩证关系：政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。
　　按照习总书记的指示精神，要准确有序协调推进改革，该得到法律授权的不要超前推进；凡属重大改革都要于法有据。
　　深入推进依法行政，必须妥善处理转变政府职能与深入依法行政的关系。首先要全面履行政府职能，坚持“法定职责必须为”，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，勇于负责、敢于担当，坚决防止不作为，加大执法力度，严厉查处违法案件，维护公共利益、人民权益和社会经济秩序。
　　其次，要正确履行政府职能，划清公共权力与市场主体的边界、范围，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，坚持放管结合、优化服务。5月10日，国务院决定再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
　　针对行政审批中介服务存在着环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题，国务院办公厅印发通知，就清理和规范国务院部门行政审批中介服务有关事项，包括清理中介服务事项、破除中介服务垄断、切断中介服务利益关联、规范中介服务收费和加强中介服务监管等提出要求。
　　再次，要依法履行政府职能。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，做到“法无授权不可为”，坚决纠正乱作为。
　　地方政府作为地方各级国家权力机关的执行机关和地方各级国家行政机关，加强自身基础性制度建设，对推进法治政府、廉洁政府和服务型政府建设，具有重要意义。为此，中办、国办印发指导意见，明确了推行地方政府部门权力清单制度的原则、程序和时间表。
　　李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话中指出，政府在减权放权的同时，要以刚性的制度来管权限权，厉行法治，依法行政，建设法治政府。通过建立“三个清单”，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”。要求基本完成省级政府部门权力清单的公布，并研究推行国务院部门权力清单和责任清单制度并开展试点。
　　行政改革和职能转变的特点是“变”，变革原有体制、机制；依法行政的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府及部门都要一体执行。因此，既要坚持法定原则，又要大力推进改革创新。
　　在国务院决定取消和下放的行政审批事项中，有的是法律设定的，为进一步深化行政审批制度改革，国务院提请全国人大常委会对多部法律进行修改。
　　比如2015年4月十二届全国人大常委会第14次会议对药品管理法等25部法律和决定中有关行政审批、价格管理等方面的个别条款作出修改，为进一步深化行政审批制度改革和价格改革提供了法律依据和支持。通过一揽子修法取消和下放了部分法律设定的行政审批事项。这既推进了行政审批体制改革，又遵循了重大改革于法有据的原则。
　　【作者简介】任进，国家行政学院教授，博士生导师。