葛剑雄：从古代历史看中国县制改革方向

　　1中国县政
　　中国现行的地方行政区划有省、市（地级）、县、镇乡四级，以及与此相应的中央直辖市、民族自治区、特别行政区、生产建设兵团，民族自治州、盟、市辖区，县级市、民族自治县、旗、县级区以及县以下政区。在所有的政区中，县是历史最长、形成最早、相对最稳定的一级。中国有些县的名称和治所从先秦至今从未改变，有的县的辖境也长期稳定。而其他层级的政区，有的形成较晚，持续时间不长，有的很不稳定不仅名称和治所多变，辖境变化无常，连存在的时间也悬殊。显然，这都与县级政区的功能有关。
　　县是随着分封制的瓦解而形成的，也是随着中央集权制度的建立和巩固而稳定的。在实行分封制的年代，天子与各级诸侯直接统治的范围有限，没有必要在统治区内再设置行政区。在实行实物或人力贡赋制的条件下，行政管理的内容和方式都比较简单，大小诸侯及他们的家臣完全可以胜任。而基层诸侯的内部事务，基本上都是通过宗族来管理和协调的。随着诸侯间兼并的加剧，相当多的小国被大国所灭。这些被灭的小国，往往就由战胜国的国君直接统治，而不再分封给新的诸侯。而这些小国一般都处于大国的边缘，离国君所在地有一定距离，自己直接统治鞭长莫及，因此“县”（或称为“郡”）应运而生。国君派遣县的行政长官管理这些区域，他们直接听命于国君，定期向国君报告，所收赋税也全部上缴于国君。随着疆域的扩大，这类“县”越设越多，以至都由国君直接统治也会顾此失彼，于是又在县以上设立了“郡”，由一个郡管理下辖的若干县，这样就形成了郡和县两级政区并由郡统县的体制。战国后期，各国已普遍建立了郡县制，到秦始皇灭六国，建立中央集权制度，郡县制也推广到全国。到秦末，郡增加到50个左右，县估计有近千个。在这一过程中，县基本上是一个设立和规范的过程，而它的上一级郡则已经过了多次调整和变化。
　　秦朝以后，总的来说，县的数量是在逐渐增加的，主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展，大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里，清朝的极盛疆域有1300多万平方公里，今天的中国领土面积为960万平方公里，但县的数量不过增加了两倍有余，目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说，并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口，设1500多个县级单位，平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区，平均每个县超过50万，增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。
　　2县政最稳定
　　为什么县级政区能长期稳定呢？为什么某些统治者随心所欲的改变或设置无法长期存在呢？因为县是最重要也是最基本的行政区域，是一个政权须臾不可或缺的。中国历代疆域广阔，朝廷（中央政府）不可能直接统治全体臣民，只能通过县级政府。在没有机械交通工具和信息传递系统的条件下，县的面积不可能太大，否则就无法处理日常政务。县治的位置必须考虑在县境内及与上级政府之间的交通，便于人员和物资的输送、赋役征集和治安管理。如果人口过多、赋役征集量过大、治安条件太复杂，就得考虑分设新县或调整县的辖境。清朝将江南发达地区的县普遍一分为二，就是出于这样的目的。但另一方面，一个县级政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相应的交通运输设施，日常运行也需要经费，所以县的设置和维持必须考虑行政成本，并非设得越多越好。有些人口过少，太穷，治所太偏僻的县往往会被撤并，就是这个道理。
　　但县以上的政区就不同了。秦朝和西汉初期，县以上只有一层郡级政区，到汉武帝时，疆域大幅扩展，南端至今越南南部，东端在朝鲜半岛中部，西至今甘肃西界，北抵阴山，郡级单位已经增加到百余个，在当时的交通条件下，要在如此大的范围内实施管理已经捉襟见肘，所以才在郡以上设置了监察性的“刺史部”，东汉后期才演变为郡以上的一级行政区州。刚开始时全国只有一二十个州，以后逐渐增加，到南北朝后期竟达二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二级政区的作用，终于被隋朝彻底废除。但中央政府不可能直接管理那么多基层政区，唐、宋、辽、金都不得不设置一二十个一级政区或监察区，分别管理全国的基层政区。由于一级政区集中了辖区的事权，代表中央政府，行政成本也比县一级高得多，所以从元朝设置行省后，明、清两代都相当稳定，今天的绝大多数省级政区及其省会、省界基本都是沿袭明、清的。
　　在中央集权的政治制度下，中央政府和一级政区总是企图直接统治每一个基层政区，但力不从心，不能不在县级以上设置或虚或实的一个层次，如郡、州、府、路、道等。这一层级的积极作用是上通下达，分担一级政区的一部分政务，缓解一级政区辖境过大、人口过多、事务太繁杂的矛盾，但它的消极作用也显而易见，即增加了行政成本，影响了行政效率。正因为如此，历代往往设了又废，废了又设，由虚而实，由实而虚，或者虚实兼有。民国初一度撤销由省直接管县。但蒋介石为了“剿共”的需要，又在江西设立“行政督察专员”，又推广到全国，形成县以上的“专区”。1949年新中国成立以来沿袭了专区制，但无论是《宪法》规定，还是实际运行，专区只是省的派出机构，是虚体，不是一级政府，不能召开人代会。改革开放以来，逐渐推行“地改市”，目前全国的地区基本都已改成市，都成了县以上一级的实体政府。
　　在中国古代，县以下一般不设完整的、正规的政区，仅由县级政区指派或确认，主要的功能是征集赋役，维持治安，保证交通，而且相当一部分是由乡绅或宗族通过非行政手段实施的，所以行政成本很低，多数居民处于自治状态。直到近代，县以下的行政区才覆盖到全部辖境和全部人口。
　　3强化县政
　　应该承认，作为中国历史重要组成部分的行政区划制度，与历史时期的人文和自然条件基本是适应的，所以才能延续二千多年。但改革开放以来，出现了一系列前所未有的变化市场经济的发展，中央向地方放权分权，地方间的合作，信息技术的普及，交通条件的改善，对外开放等等。这些因素已经动摇或改变了一些政区存在的基础，例如在一个省的范围内基本都能做到当天往返，及时或同步的信息传输畅通无阻，介于省与县之间的这一级政区究竟还有没有存在的必要？新设一些管辖范围不大、事务不多的县级行政机构还有没有必要？
　　中国地方行政区划改革的重点，应该是充分发挥县级政区的作用，增强它的实际功能，弱化、虚化并最终取消市（地）一级，由省直接管县。对一些幅员太大、人口过多的省可以逐渐划小，海南省、重庆市的设置都是可借鉴的经验。而在一县以内，完全可以由县级政府直接管理，不必再设立基层政府。原来由基层政府承担的功能，相当一部分可以交给社区，由民众自治，有的可以由社会服务系统来承担，县级政府只要加以指导或督察。
　　无论是浙江的强县扩权，还是重庆即将试验的取消乡镇，都向行政区划的改革迈出了关键的一步，代表了发展的方向，我们乐观其成。