任东来：司法和法官独立的美国之路

　　在美国，只有两种公共职业没有强制退休的规定，可以终身任职（tenure）：一是大学教授；二是联邦法官。前者是为了保证思想和学术自由，后者是为了保证司法独立公正。教授终身制是美国的创造，但法官终身制却源自英国。早在1701年，英国议会就立法规定，法官终身任职。尽管这一法律并没有在其北美殖民地实行，但殖民者照葫芦画瓢，自行其是。1759年，宾夕法尼亚议会立法，规定殖民地法官同样终身任职。不过，英王却没有核准这一法令。各殖民地闻讯后，非议四起，把法官终身制上升到保护自由这样的根本问题。他们甚至传言，英国议会将用对殖民地的非法课税来支付法官的薪水，使之完全摆脱当地议会的制约。显然，如果经济上受制于人，法官是不可能保持其独立的。殖民者担心，由于法官在很大程度上决定着殖民地人民的财产、自由和生命，这就意味着通过控制法官，英国政府就操纵了人民的命运。
　　殖民地时期的这一经历，影响到1787年费城制宪会议中制宪者的考虑。为此，宪法明确司法权与立法和行政权平行独立，建立最高法院，确定法官终身任职、其酬金不得减少。由于宪法只是建立了最高法院，其他低级法院则由国会来建立。所以，1789年，美国第一届国会开门的第一件事就是讨论并通过了《司法法》，建立起地区和巡回（后来改为上诉）两级法院。该法的率先通过，不能不归功于首任总统华盛顿的远见卓识。他当时就认识到：“我深信对司法部门的恰当管理是良好政府的最牢固的支柱。应把首先筹建司法部门视为我国的幸福及其政治制度稳定的必不可少之事”。（塞缪尔埃利奥特莫里森等著、南开大学历史系美国史研究室译：《美利坚共和国的成长》，上卷，天津人民出版社，1980年，第365页）
　　司法部门形式上的独立虽然确立起来了，但其权力与威望还有很长的路要走。华盛顿任命了首批6位大法官，但只有4人来报到，其他两位嫌“官小”拒绝履任。在最初的10年里，仅最高法院的首席大法官就换了3位，而且，其中两位还被国会临时抓差去做了外交特使。第一任首席大法官杰伊任职6年（17891795），其中最后一年基本上是在英国做特使。回国后不久，他就被选为纽约州长，媒体称之为“高升”。此外，这一时期的法官流动性很大，专业化程度不高。法官的任命往往是根据他们的社会身份和政治地位，而不是他们是否拥有法律专长，因此，许多法官甚至没有受过专门的法律训练，不少是独立战争大陆军的退伍军官，“复转军人进法院”的现象相当普遍。法官的权威与其说是来自他对法律的掌握和理解，毋宁说是来自他的社会地位和政治影响。法官们不仅被看做是政府的成员，而且与政治保持着密切的关系
　　在1803年的“马伯里诉麦迪逊案”中，联邦派大法官马歇尔的巧妙判决，既避开了政敌杰弗逊总统的进攻锋芒，又迂回建立了司法（违宪）审查权。但在法律逻辑之外，此案因为党派而生，也为政治而定。作为民主原则最忠实的信徒，杰弗逊深深地感到了司法审查权对民主的潜在威胁：“根据马歇尔这一假设，宪法只不过是司法部门任意摆弄的掌中物，他们可以随心所欲弄成不同的样子和形式”。（BernardSchwartz，AHistoryoftheSupremeCourt，NewYork：OxfordUniversityPress，1993，p。53。）对于马歇尔个人的个人成见，更重要的是对共和制的不同理解，促使杰弗逊决定对最高法院采取反击措施。在杰弗逊看来，由非民选的大法官来决定国会立法的合宪与否，“将会把我们置于寡头政治的专制之下”。（AlbertJeremiahBeveridge，ThelifeofJohnMarshall，vol。2，p。144。）
　　为此，基于宪法授予国会对法官的弹劾权，杰弗逊及其国会中的支持者决定先从小法官开刀。联邦地方法院一个叫皮克林的法官成为第一个牺牲品。此公嗜酒如命，神经错乱，胡乱断案，1804年他成为第一个被国会弹劾免职的联邦法官。杰弗逊派的第二个目标是大法官蔡斯。此公虽然忝列《独立宣言》签字名单，但对它的起草人（杰弗逊）却大为不恭，公开抨击杰弗逊，并断言如果杰弗逊当选总统，“我们的共和政府将沦为暴民政治，变成可能有的政体中最坏的一种。”（莫里森等前引书，第149页）在联邦派亚当斯执政期间，他对共和派的“迫害”不遗余力。杰弗逊上台后，他依仗着终身俸禄的保障，依然我行我素，在法庭上借题发挥，猛烈抨击杰弗逊本人和国会。既然蔡斯出于政治原因抨击共和派，那么，共和派以牙还牙，出于同样考虑弹劾蔡斯也就不足为奇了。1804年众议院提出弹劾蔡斯案。杰弗逊极为开心：“现在我们已经逮到了这条大鱼，让我们把眼睛再盯住这个鱼群”。（CharlesWarren，TheSupremeCourtinUnitedStatesHistory，vol。1，Boston：Little，BCo。，1925，pp。294295。）这个“鱼群”自然是整个最高法院。
　　明眼人终于明白，杰弗逊派是醉翁之意不在酒。最终的目的是把马歇尔拉下马。联邦派参议员约翰昆西亚当斯告诉赋闲在家的老爸（前总统）：“对蔡斯法官的攻击无疑是为另一场迫害铺平道路，它终将一鼓作气把最高法院一扫而空”。（BernardSchwartz，p。57）按照美国宪法规定的弹劾程序，众议院相当于检察官提出起诉，参议院相当于法官作出判决。当时参议院中25位是杰弗逊共和派，只有9位是联邦派。但是，不少杰弗逊派最终还是被蔡斯的辩护律师卢瑟马丁说服了：“我们的财产、自由和生命只能靠独立法官才能够确保”，（AlbertJeremiahBeveridge，vol。2，p。227。）法治的信仰终于胜过了党派的考虑。显然，他们认为问题还没有严重到马歇尔法院会成为“寡头政治”的程度。共和派没有能够争取到定罪所需要的三分之二多数，蔡斯逃过一劫。
　　蔡斯案的意义在于，它树立了一个良好的先例，阻止了对弹劾权的宽泛解释，最终避免了基于政治原因而将法官免职的潜在危险，由此支持了司法独立的基本原则。1805年以后，美国一共出现过11起弹劾联邦法院法官的案子（6次定罪，3次未遂和2次涉案法官在参议院审讯前辞职），但再也没有出现过因政治原因而弹劾的案子。相比较美国两百余年间累计多达数千人的联邦法官群体，这个比例说明了法官洁身自好已经蔚然成风。
　　随着美国政治的成熟、体制的完备，法官专业化程度越来越高，越来越少地直接和主动地卷入政治事务。但是，司法独立能否持续，更多地取决于民选的国会和总统的配合和支持。美国内战期间，为了笼络西海岸的民心，团结一致反对南方的分裂势力，1863年国会立法在加利福尼亚和俄勒冈地区增设联邦第十司法巡回区，将最高法院大法官人数增至10人，全然不顾因此可能形成的5比5的投票僵局。内战结束后的重建时期，共和党一党独大，控制了国会，他们既不满意林肯的继承人安德鲁约翰逊对南方温和的惩罚政策，又对最高法院“同情”南方叛乱者的判决不满。1866年共和党国会通过了《最高法院缩减法》，将大法官人数减少至7人，封杀了约翰逊总统的两次提名机会。三年后，在内战英雄格兰特入主白宫时，国会像变戏法一样，又通过法律将大法官人数恢复至9人。
　　通过增减大法官人数来影响最高法院的裁决，不仅国会干过，总统也尝试过。重建时候是国会与白宫的“府院之争”间接地危及司法独立，70年后，最高法院的一着不慎，引火烧身，引发总统对最高法院的反击。19291933年，美国陷入了空前绝后的大萧条。新总统罗斯福大刀阔斧，推行改革，联邦政府直接干预市场和经济，史称“新政”。最高法院有五位大法官因循守旧，团结一致，裁决众多新政立法违宪。罗斯福认为，年迈的大法官是在用马车时代的规则来限制汽车时代的交通。1936年，在获得连任后，罗斯福提出了“法院填塞计划”，建议将大法官人数从9人增加到15人。他想通过这种“掺沙子”的办法，把新政的支持者送上法官席。
　　此案一出，美国朝野哗然，引发了举国上下长达163天的大辩论。支持者认为民主优先，最高法院抗拒民意，咎由自取；反对者强调法律至上，最高法院判决有根有据，何错之有？罗斯福填塞计划得逞之际，就是美国法治寿终正寝之时！一百多年来，凭借着美国宪法的神圣外衣，最高法院以宪法“圣旨”代言人自居，已在民众中建立起极高的尊严与威望。因此，即使是罗斯福如日中天的声望，也无法让民众相信其“填塞计划”的合理性。与此同时，由于种种原因，法院内部的中间派开始偏向开明派，认可联邦和州政府干预市场，规制经济，罗斯福第二任期里以改革为主要内容的新政立法转危为安。最高法院的及时转变进一步让民众相信，罗斯福触及最高法院的任何立法计划毫无必要。“填塞计划”胎死腹中。
　　这场较量，是最高法院独立性的最后一次考验。从此，最高法院退出对政府规制经济领域的监督，开始关注于自己最为熟悉的领域：人身自由和民权。即便后来的政府是多么讨厌最高法院在黑人民权、妇女堕胎、隐私保护、刑事被告权利等问题上一系列激进的判决，但它们再没有像罗斯福政府那样，试图改组最高法院，而是老老实实地执行法院的裁决。