王柯：“阪神淡路大震灾”与“创造性复兴”

　　第1节日本的地震
　　日本是世界上发生地震最多的国家。日本及其周边大陆架的面积，只占全球总面積的0。1，但是这个地区却积蓄了占全世界地震能量的10左右；全世界的地震，约有15发生在日本。据统计，日本每年发生近千次有感地震，强度在7级以上的大地震，大约每年发生一次；强度8级以上的强烈地震，大约每10年发生一次。1994年至2003年之间全世界发生了960次震级为6。0以上的地震，其中220次发生在日本及其周边地区，更占到了世界总数的22。9。
　　日本之所以常常发生地震，其原因有二，一是日本及其周边位于互相重叠的欧亚板块、北美洲板块、太平洋板块和菲律宾海板块四大板块的交界处之上，四大板块在交界处（海沟）上互相挤压，一旦发生移动，自然造成巨大地震，如发生于1923年的关东大地震。因为是因板块交界处活动引起的地震，这种地震又被称为“境界型地震”。二是不论位于哪个板块之上，每个板块之中还存在着许多断层和活断层，如发生于1995年的兵库县南部地震。因为是因断层活动而引起的地震，这种地震又被称为“断层型地震”或“直下型（垂直型）地震”。
　　从这种地质构造来看，日本从数千年、数万年前就已经开始周期性地发生大地震。日本的有关地震的最早记录，出现于《日本书纪》（成书于720年，为日本最早的正史）中，记载了关于416年（允恭5年）8月23日发生在飞鸟宫附近的“河内国地震”。自此以后，虽然并不是全部，但是其中许多地震还是被记录了下来。
　　在从“河内国地震”到“阪神淡路大震灾”发生的大约1，600年当中，大约发生了10次左右的巨大地震，平均间隔160年一次。换言之，也就是160年为一个日本发生巨大地震的周期。在这些巨大地震中，给日本民众留下可怕记忆的有1707年10月28日发生于骏河湾四国海域的宝永地震（据说震级达8。4，为日本自然灾害史上最强烈的地震，死亡和失踪人数达2，800人）、1896年6月15日发生于岩手县海域的明治三陆地震（震级为8。0，地震以及其后的海啸造成27，000人死亡或失踪，为日本自然灾害史上造成最惨重损失的海啸）、1923年9月1日发生于神奈川县相模湾的关东地震（震级为7。9，但因为发生在人口稠密地区，在震灾和火灾中丧生人数达140，000人，250，000家房屋倒塌，400，000家房被烧毁，造成日本自然灾害史上最大伤亡损失），以及1995年1月17日清晨5点46分发生的“阪神淡路大震灾”。
　　第2节“阪神淡路大震灾”
　　1995年（平成7年）1月17日清晨5点46分，兵库县南部发生了大地震；震源为北纬34度36分、东经135度02分、地下16km处，位于从淡路岛北部到神户市以及阪神（大阪神户之间）地区的正下方；震级为7。3级；地震属于“断层型地震”或“直下型（垂直型）地震”，原因为活断层出现横向移动，因此使得巨大的地震能量得到了突然释放。曾经连续多年被日本国民评为最具有魅力、最适合居住的美丽城市神户，顿时变成一片瓦砾。
　　由于受灾最严重地区主要集中于以神户市为中心的兵库县南部地区，日本气象厅最初曾将这场地震命名为“平成7年（1995年）兵库县南部地震”，但是随着调查的深入人们逐渐认识到，这场地震不仅在日本是第一次，即使在世界地震灾害史上，它也是一场罕见的直接击中了大城市地区的地震。虽然震级不是最高，但是因为震源相对较浅，并且直接击中了人口密集的大城市地区，它造成的灾害远远超过了想象的程度，在日本仅仅低于同样发生在日本的1923年的关东地震。因此，需要动员全国力量，全盘规划和统筹安排震灾后的重建复兴。出于以上这些新的对于这场地震造成的灾害程度及重建复兴重要性及复杂性的认识，这场地震又被重新命名为“阪神淡路大震灾”。在地震大国的日本，这是唯一一次以“震灾”“大震灾”命名的地震。这意味着，无论是日本政府还是日本国民，都认为此次地震造成的灾害以及灾后的重建工作，都应该在日本地震史和抗灾史上，留下重要的一页，成为一个永恒的历史记忆。
　　“阪神淡路大震灾”，使兵库县的神户市、芦屋市、西宫市、宝塚市和淡路岛以及周边的地区遭受到史无前例的严重损失。首先是造成了巨大的人员伤亡，仅在神户市，持续不到20秒的强烈震荡就夺走了4571条生命。共计6402名死亡者中，日本国民为6231人，占死亡总数的97。33，外国国籍者为162人，其中有40名中国公民（另有9人身份不明）。
　　兵库县于2004年9月22日至2005年3月31日之间，在直接受灾的12市4町中，按照“受灾当时所在地”的原则，针对震灾中发生的死亡情况，分姓名、性别、出生年月日，受灾时住址、主要居住地、死亡日期、死亡时年龄、直接因地震而死亡与否、死因、国籍等项目进行了详细、彻底的调查，并在2005年4月1日至同年11月30日之间对调查结果进行了统计和分析。从这一调查和分析结果中，我们可以看到地震受灾者的一些特点。
　　从死亡人数的性别和年龄来看，40岁以上的死亡者中妇女多于男性，高龄者多于年轻人。在兵库县6402名的死亡者中，男性为2713人，而女性为3680人（另有9人性别年龄不明）；死亡者的平均年龄为586岁，而65岁以上的死亡人数为总数的496，其中80岁以上的死亡人数为1074人，70岁以上的死亡人数为1268人，60岁以上的死亡人数为1217人。以上数字说明，老人和40岁以上的妇女是地震灾害的最大受害者，换言之，老人和四十岁以上的妇女在自然灾害突然降临之时，应对能力相对薄弱。
　　从死亡的原因来看，自然灾害不仅直接危及人类生命安全，因自然灾害而造成的各种精神痛苦，也同样能够夺走人类的宝贵生命。在兵库县6402名的死亡者中，直接因地震而死亡者为5483人，占总数的85。65，而间接受到地震影响而死亡者达到了919人，占到了总数的14。35。在“阪神淡路大震灾”的救灾过程中，日本政府首次从法律上正式承认了“间接受到灾害影响而死亡”（“关连死”）的概念，例如，因受灾而造成的精神疲劳带来的死亡等。只要能够判断出死者的死因与震灾之间存在的因果关系，就能够与在地震发生时死亡的人一样，家族得到国家的抚恤。
　　在直接因地震而死亡的5483人中，因被砸压、窒息而死者为3979人，占总数的72。57；因外伤而死者为425人，占总数的7。75；因火灾发生而被烧死者为403人，占总数的7。35；头部与颈部受伤而死亡者为172人，占总数的3。14，内脏受到损伤而死者为68人，占总数的1。24；因其他原因而死亡者为143人，占总数的2。61；原因不详者为293人，占总数的5。34。死亡原因中被砸压、窒息而死者所占比例之高，对日本社会其后开始强调建筑物的抗震强度问题，起到了积极的影响。
　　“阪神淡路大震灾”彻底毁坏了人们赖以生活生存的基础设施。铁路、高速铁道（新干线）、地下铁路、高速公路、无人驾驶新交通系统等交通手段完全中断，自来水、煤气、电力、电话等直接关系到人们生活生存的管道线路遭到严重破坏：全国约260万户停电（其中兵库县约100万户），约84万5千户停止供气，约127万户断水，260公里长出的下水管道遭到破坏，19万3千台电话线路不通。在神户市，地震造成全市停电、停水，80的家庭的停止供气，25的电话线路不通，全市共计7处的下水处理设施中2处容量下降，1处无法使用；全部垃圾收集和处理设施都无法正常使用。
　　在一些木制老房屋集中的区域，房屋全部到塌，神户市兵库区、长田区等处还发生了大规模的火灾，地震与火灾将神户这座美丽的海港城市变成了一片废墟。除了受到直接损失之外，居民在心理上也受到很大程度的间接伤害。神户和阪神地区人口密集，丧失了自己住宅的许多市民不得不来到避难场所，与大家共同生活。以神户市为例，共有67421所房屋完全倒塌，6965所房屋毁于火灾，所以为222127名受害者共计开放了多达599处避难场所。
　　由于长期居住在避难场所内，造成入住者高度精神疲劳，儿童、残障人和老年人更是如此。而由于学校设施被用作于避难场所和临时住房，学校的上课时间被压缩，教育质量也因而下降。公共事业服务的间断和交通状况的恶化给人们生活带来极大不便，地震发生之后失业率急剧上升。
　　阪神地区原为日本经济中枢之一，但是灾害沉重打击了当地经济，受灾后该地区的生产总值开始下降。高速公路服务中断，有很多公司不得不将生产转移到其它地区，或者减少在这一地区的生产量。由于神户港受到严重损坏，许多集装箱货物也被转移到其它港囗。总之，“阪神淡路大震灾”不仅损害到了当地经济，对日本的整体经济也带来了负面的影响。
　　第3节政府对重建复兴的支援措施
　　专家们一般认为，“阪神淡路大震灾”所造成的经济损失在10兆日元以上。为了支持灾区重建，日本国民、日本政府和地方政府作出了巨大努力。
　　为了支援灾区复兴，由兵库县、大阪府、神户市、津名町（代表淡路10町）的4个自治体，日本红十字会兵库支部以及新闻媒体等26个团体构成，1995年1月25日成立了“兵库县南部地震灾害救援募集委员会”，一共募集到捐款近1800亿日元。为了支援灾民迅速重建生活，委员会1月28日决定对死亡及下落不明者等开始支付抚恤金等。抚恤金、补助费等发放对象数量，兵库县灾害对策综合本部最初预计为8万件，之后随着调查情况的深入数量大幅上升，2月13日达到计17万件，2月17日根据各市上报的情况统计后达29万件，最终发放对象的具体数量难以准确把握。另一方面，3月份一个月的捐款就达到400亿日元，最初将捐款募集时间定为了3个月，之后改为不设期限，一共分发了三次。
　　由于阪神淡路大地震中受害规模巨大，过去的标准难以对应，因此，兵库县政府与国家协议，设定了很多特别支援制度。例如设立以由于家庭成员的死亡，负伤以及住房的毁坏带来生活上的穷困，同时无必要生活资金来源的家庭为对象的“生活福祉资金特别贷款（小额资金）”（贷款额度在10万日元以内，特殊必要情况下最大可到20万日元），于1月27日开始实施，仅2周内发放贷款数量5万4千件，金额77亿日元；延长了以低收入、残障人及高龄者为对象的“生活福祉资金贷款”（贷款额度单身家庭180万日元，4口之家460万日元）的申请时间，共发放贷款数量594件，约6亿日元；为支援低收入家庭、残疾人和高龄者搬出救灾临时性住房而设的“迁居资金贷款”（贷款额度50万日元以内），共计发放贷款约4500件，约20亿日元。
　　2月中旬根据“灾害吊唁金法”开始发放灾害吊唁金和灾害致残抚慰金。按以下标准共发放灾害吊唁金5790件约175亿8千万日元，灾害致残抚慰金61件约1亿日元。
　　以户主负伤约1个月以上的家庭和约13以上的住宅或财产遭毁坏的家庭为对象发放“灾害援助贷款”，共发放贷款5万6千件，约1309亿日元。
　　以支援各种重建复兴为目的、由兵库县和神户市设立的数额巨大的“阪神淡路大地震复兴基金”，在支援重建复兴中起到了极大作用。
　　利用复兴基金，建立了“生活复兴资金借贷制度”（贷款额100万日元以内，后改为300万日元以内）“支援生活再建补助金制度”（每月支付1万5千2万5千日元，最长5年），“支援受灾中高年人取得永久住宅制度”（每月支付1万5千2万5千日元，最长2年）。此外，还创立了兵库县特有的“兵库县住宅重建互助制度”等。
　　第4节“创造性复兴”
　　1995年1月17日清晨“阪神淡路大震灾”发生之后，日本各级政府全力开展救援工作。到1996年4月30日为止，一共出动警察3，199，000人次，在最高峰期的1995年1月20日至2月28日之间，每天平均出动达4，500人次。1995年1月17日至4月26日之间，一共出动自卫队1，900，000人次，在最高峰期的1995年2月8日一天出动达21，760人次。
　　1995年1月22日至4月30日之间，一共出动医疗人员75，000人次，在最高峰期的1995年2月7日这一天就出动1，730人次。到1997年5月31日为止，共有志愿者1，670，000人次参加了救援和重建工作，在最高峰期的1995年1月17日至2月17日之间每天达到20，000人次。到1998年4月30日为止，震灾受害地区一共收到了1787亿6830万日元的捐款。
　　兵库县在地震发生后的第三天、即1月19日就订购了2961套应急性临时住宅，并于次日动工。之后在确保了建设用地的基础上，又连续九次订购，一共建设了48300套应急性临时住宅，最多时接受了46617户入住。入住者直到2000年1月14日才逐渐迁出，2000年3月31日应急性临时住宅全部拆除。
　　水、电、煤气、电话等管道线路和交通体系，是支撑现代人基本生存生活的生命线。震灾发生后，在政府的指导下，各部门迅速着手并夜以继日地修复这些管道线路和交通设施。1月23日恢复供电，1月31日恢复电話通讯，2月28日恢复供水，4月11日恢复供气，4月20日下水道全面恢复。连接大阪神户之间的4条铁路大动脉也很快得到恢复：JR东海道山阳本线線于4月1日恢复运行，JR新干线于4月8日恢复运行，阪急神户线于6月12日恢复运行，阪神本线于6月26日恢复运行。神户市内铁路交通系统中，市营地鉄于2月16日、神鉄公司于6月22日、神户高速铁路于8月13日、神户无人驾驶新交通系统于8月23日分别恢复运行。
　　在公路交通中，连接神户和大阪的2号国道和43号国道，1月17日即震后当天就部分开通。五条高速公路中，阪神高速道路（北神户线）于2月25日、中国自动车道于7月21日、名神高速公路于7月29日、阪神高速公路（海湾线）于9月1日分别全线开通，受灾最为严重的阪神高速公路（神户线）于第二年的9月30日全线开通。
　　在争分夺秒地恢复日常生活基础设施的同时，兵库县开始制定重建蓝图，提出了一个非常重要的概念，叫做“创造性复兴”。大意就是充分利用震后重建的机会，摆脱传统城市观念，高瞻远瞩，将受灾城镇创造性地建设成具有高度抵御灾害能力、更加适合于人类居住和工作的舒适和美丽的城镇。
　　为了达到这一目标，兵库县提出了多方参与、共同出力的城镇建设方式。即支持和鼓励成立以当地居民为首、各种与地域社会有关的人士共同参加的各种形式的“城镇建设协议会”，协议会针对如何将城市建设得更加安全更加具有魅力而进行讨论，发现传统城镇建设中的问题，就震灾后城市重建计划和事业内容达成共识，并在听取专家意见的基础上提出方案和意见，最后在政府批准方案意见之后，再由居民亲自参与建设实践。
　　因居民达成共识需要日时，兵库县决定实施两阶段都市建设规划方案：第一阶段由政府先行决定各重建区域性质和干线道路等框架；第二阶段根据协议会上居民达成的共识决定区域道路及街区公园等。兵库县认为，听取专家意见，并在与居民达成共识的基础上推进建设意义重大，不仅可以集思广益，使重建计划更加完满，而且可以调动当地居民配合重建和日后主动进行日常维持管理的积极性。
　　集思广益后形成的城市重建工作，处处表现出对抗灾减灾功能的重视。例如，再建道路时考虑到利用道路截断火灾蔓延，所以力求宽阔；重建街心公园时考虑到可以起到避难场所应的作用，所以尽量留出空地；重建河川时考虑到可以在提供灭火用水和生活用水，因此河堤上建造用来下到河面的坡道，河流中安置可以用来建造拦水坝的岩石。
　　在重建自来水、煤气、桥梁、港湾的过程中，都进行了抗震性改造，并且要求确保灾害发生时的各种代替功能。例如，自来水的紧急储水系统、发生地震时为防水管破裂漏水而让储水罐中存水立即停止排放的功能，预备电源的配备等。为了防止2次受灾，要求铁道车辆装备紧急刹车系统，将整个对煤气管道网络进行片块化改造（一共划分为126个片块）等。兵库县还制订了抗震改造计划，建立支援住宅抗震改造制度和工事建筑期间抗震强度检查制度。对于不符合抗震能力要求的住宅，由政府进行补贴，实行抗震改造。
　　兵库县制订了提供125，000套的“兵库住宅复兴三年计划”，实际上完成了173，311套。考虑受灾者可能面临负担双重按揭，以及高龄者和低收入层居民人口多的情况，所以增加了房租最为便宜的复兴公营住宅的供给数量。在住宅的设计上，也吸取了居民的意见，例如扩大适合老年人和残疾者居住的无障碍住宅比例，每个小区都设立便于居民互相交流的活动中心等。
　　在住宅重建的过程中，兵库县还发明了一种适合于高龄者居住的“共同居住型集合住宅”。这种新型的居住方式的特点为，每栋楼房既有确保个人隐私的个人空间，还有可以一起进餐、交谈等，以达到互帮互助目的的共同空间。
　　前者可以是寝室或其他，可以根据入住者的意愿确定大小；后者可能是客厅、食堂、厨房、图书角和洗涤区域。建设这种“共同居住型集合住宅”的目的在于促进入居者之间的交流，地方政府希望通过这种方式来减轻受灾者或老年人的孤独感。
　　在重建工作中，兵库县各级政府十分重视环境和城市景观保护。2004年修订了《景观条例》，设立了“景观建设协议会”，建立了景观建设推进员登录制度，加大了支援景观建设活动的力度。下图为神户市中央区的荣光教会，震灾时完全倒塌。但灾后仿照其灾前样子成功修复，成为兵库县神户市震灾复兴的标志。
　　由于“阪神淡路大震灾”发生之时，正是整个日本的泡沫经济破灭、国家开始进入经济衰退的时期，重建工作可谓困难重重。今天，兵库县和神户市的经济状虽然还没有完全恢复到震灾前的水平，但是基本上已经实现“创造性复兴”的目标。在公共设施得以恢复之后，文化活动也得到复兴；重建工作也基本没有损害人们熟悉并喜爱的街道景观；神户与阪神（大阪神户之间）地区，不仅恢复了过去那种适合于人类居住和工作的舒适和美丽的城镇风貌，而且逐渐变成为一个日本全国最为具备高度抵御灾害能力的地区。
　　参考文献
　　日本政府内阁府防灾政策统括官《我国发生的地震》
　　日本产业技术综合研究所活断层研究中心（AFRC）网页
　　日本消防厅关于灾害的网页
　　兵库县《阪神淡路大地震复兴10年总结论证》建议报告
　　神户大学都市安全研究中心编《阪神淡路大震灾》
　　伊藤裕文《对受灾者的法律行政支援的现状和问题》（同上）