王理万：优化政府规模的制度实践

　　【摘要】积极权利和福利国家是导致政府规模扩张的重要原因，但是，优化政府规模与强化国家责任并非根本冲突。建立规模适中的服务型政府，应当注重转变政府职能，合理界分国家、社会与市场之间的关系。西方国家通过预算控制与绩效评估体系、独立机构管治、定员管理制度等方式，形成了颇有成效的政府规模优化机制。中国在政府规模优化与精简的过程中，传承了延安时代“精兵简政”的制度遗产，凸显改革的运动性和政治性，形成了以“三定方案”为特色的优化机制。在接下来的改革中，应引入公法人的概念，建立以预算为导向的控制方式，减少行政层级，通过转变政府职能，寻求优化政府规模的新动力。
　　【关键词】优化政府规模；西方经验；制度实践；动力机制
　　引言：政府规模的合理限度
　　世界各国政府规模和公共部门的急速扩张成为引人注目的现象，其最为显著的两项指标是：政府支出占国民生产总值的比例持续上升〔1〕，以及公务人员数量占总体人口的比重亦不断增加〔2〕。法政学者面对政府规模膨胀现象，除了对政府官僚体系的“科层制膨胀的自然倾向”〔3〕进行检讨外，普遍认为积极权利的兴起和福利国家的出现也是导致政府规模扩张的重要原因“伴随积极权利而来的必然是福利国家，伴随福利国家而来的必然是政府规模和权限的扩大”〔4〕。
　　虽然政府规模的扩张直接冲击着公民的政治焦虑和税负痛苦，但是也无法罔顾其中存在的固有悖论：一方面，启蒙思想将政府视作“必要之恶”（necessaryevil），以及由此对积极权利可能带来的“强制和不自由”〔5〕的警怵，使得人们对于政府规模的扩张深怀忧虑；另一方面，福利国家使人们对于政府寄予了过多期望和依赖，但是事实证明“福利国家并不像人们曾经期望或者以为的那样成功”〔6〕，反而导致了政府权力和规模的非理性扩张，侵蚀挤压了公民社会和个人权利的制度空间。即便如此，“限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求，在这个时代可以是一致的”，这就是秦晖先生所阐明的“为自由而限权，为福利而问责”〔7〕。
　　对于许多国家而言，最令人始料未及的结果是：虽然为政府规模扩张付出了高昂的制度成本和税负代价，但并未如期带来公共服务的改善。“更为庞大的公共部门并不必然意味着更好地满足公共需求，就此而言，这是福利国家所能提供的最低限度的恩惠。”〔8〕此时，优化政府规模便成为国家的重要任务和目标，以此实现政府规模和现实需求的适度平衡，在有限政府的底色下致力于提升公共服务的范围、深度和保障水平。
　　依据政府、市场和家庭三者的关系，学者将福利国家分为三种类型：自由主义体制（强调市场在推动福利国家中的作用）、社会民主体制（侧重于国家对分配政策的调整），以及保守主义体制（注重社会和阶层的整合）〔9〕从优化政府规模的角度，自由主义体制的福利国家显然更具优势，并形成了以公共服务外包、公私协力、民营化等为特征的政府公共服务职能转移的新路径。当然，优化政府规模仅是手段而非最终目的，政府施政能力关键在于政府的效能，“规模与效率并不是两个相互对立的政治目标，为了确保政府的服务效率，适当扩大政府规模常常是必不可少的一步”〔10〕。由此，优化政府规模既包括精简过于膨胀的政府机构，也包括强化与扩充那些公共服务力量薄弱的政府部门。
　　在中国语境中讨论优化政府规模问题，有着更为特殊的一语境：与西方国家由有限政府向福利国家的发展趋势相反，中国则正致力于由全能政府向有限政府过渡，试图廓清政府与市场的边界、致力于提高行政行为的效率。改革开放以来的历次行政体制改革，也均将“解决传统的全能主义政府职能持续膨胀问题”〔11〕作为改革的重点。但是正如学者所观察到的，政府机构设置和人员编制始终摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环〔12〕。
　　本文主要以比较研究为视角，结合西方国家在优化政府规模中的经验，联系中国当下进行的行政体制改革，分析应如何建立适度的政府规模，以此合理界分国家、社会于市场之间的边界。具体而言，本文的内容包括：（1）引介西方
　　主要国家关于优化政府规模的经验，勾勒出这些国家控制政府规模的制度和方法。（2）描述中国政府规模治理模式的制度变迁，以及现行以“三定方案”为主要方式的控制方法，并分析其中存在的问题。（3）针对存在的问题，提出应采取的新方式，包括：通过引入公法人的概念，为精简政府规模提供组织基础；建立以预算为导向的控制方式，实现更具效率的人员和支出；减少行政层级，在纵向上精简政府规模。（4）作为结语，简论在这场优化政府规模的改革中，如何寻找新的改革动力。
　　一、优化政府规模的域外经验
　　（一）美国的“预算控制”模式
　　由于美国采用联邦制的国家机构形式，联邦和州的关系配置呈现“契约化”的倾向，且宪法明确规定“剩余权力”归属各州及人民。所以美国建国后的长时间内，联邦内阁组成部门相对较少。时至今日，包括在“911”事件后增设的国土安全部在内，美国现有15个内阁组成单位，单就部门数量而言是较少的。但需要特别注意的是，美国存在大量的独立机构，实际上承担者大量的联邦行政。截至目前，美国联邦政府有56个独立机构、4个半官方机构和众多委员会及咨询机构。
　　这些独立机构并非基于宪法授权，因此其合法性也一直受到质疑和挑战，直至1940年最高法院在“阳光无烟煤公司诉阿德金斯案”改变了之前的立场，认定国会授权的独立机构的合宪性。〔13〕相比联邦政府组成部门而言，独立机构在人事和财政上具有更高权限，“大多数独立机构均隶属于总统领导，由总统负责人事任命和预算拨款，不受行政部门的控制，拥有法律制定权、委托司法权和行政受理权。”〔14〕
　　在美国对于联邦政府及独立机构的规模控制，主要是通过预算和财政方式实现的。作为总统办事机构的“联邦行政管理和预算办公室”（OMB），事实上能够决定联邦部门的人员和机构的规模。“由于政府各部门的人员编制均受到预算经费的制约，各部门的意见只有得到该办认可，才能送总统审核并报议会审议通过，财政部才给各部门拨款。实际上行政管理和预算办公室可以有效地以经济手段控制各中央机构的编制增减。”〔15〕这意味着，从预算上实现对各个政府机构（包括准政府机构）的控制，就可以从源头上控制政府规模、压缩编制，进而提高行政效能。此外，美国在推行政府绩效管理上亦颇有成效，政府的施政行为需要接受
　　“投人一产出”的绩效评价，这也可以从经济角度对政府规模的有效性进行评估，防止人浮于事。从1993年开始，美国实施《政府绩效与效果法》（GovernmentPerformanceandResultsAct）大幅简任现行职任分类制，赋予各机关弹性以订定职位分类及薪给制度，自1999会计年度起更规定各机关得提出取消明订人力数量、限制待遇或报酬额度，只要机关证明个人或组织在达到绩效目标即可。由此，在预算和目标均已确定的前提下，行政机关便具有自觉优化政府规模的动力，在抑制政府机构膨胀的同时，从根本上提高了行政效率。
　　（二）德国独立机构管理模式
　　相比美国而言，德国虽亦实行联邦制，但在政府规模优化的制度与理念上颇为相同。从宪法规范的角度，“基本法和其他法律未对联邦政府各部作出明确规定，由联邦政府总理根据基本法授予的组织权按需设立。”〔16〕而德国为统一执行各公务员法规，设立了联邦人事委员会（Bundespersonalausschu），其在法律规定范围内独立自主地行使职权，作为德国联邦政府之人事主管机关。虽然该委员会从体制上隶属于联邦内政部，但是其成员享有非因重大刑事案件而不被免职的特权，意在“透过身份保障让联邦人事委员会委员得独立自主地行使职权”〔17〕。
　　德国联邦政府采用独立机构管理政府部门和人员设置，旨在避免人事权由联邦政府各部管辖而可能受到的政治干预。联邦人事委员会委员系依据法律独立行使职权，并不属于联邦内阁之组织，这保证了其独立性和中立性，从而可以有效地控制政府规模的膨胀。随着国家任务的转变以及德国联邦政府财政预算减缩，公务员制度必须随之进行改革调整。1997年德国通过的《职务法改革法》曾进行局部改革，包括强化“能力原则”，简化人事任用决定程序、强调工作时间之弹性、照顾公务员之负担及对抗贪污腐化等。
　　此外，在德国公务员制度中非常具有特色的是，德国联邦《基本法》对公务员制度作出了原则性规定，包括第33条关于公务员人职和权利的条款，并规定“公务人员之权利应考虑职业文官制度之传统原则予以规范，并继续发展之”，以及第74条规定的联邦和各邦共同立法的范围：“各邦、乡镇及其他公法社团法人之公务员及各邦法官之权利与义务，但不包括资历、薪俸、抚恤”。这些条款使德国通过公务员制度改革以优化政府规模的行为须通过合宪性审查，以确保“在宪法的制度保障下，及文官中立及连接效能的运作，发挥其强大的统治国家功能”〔18〕。
　　（三）日本定员管理制度
　　在控制政府规模扩张方面，日本实行颇具特色的“定员管理制度”。1946年《日本国宪法》制定的同年，日本便制定了《国家公务员法》。虽然日本公务员的分类比较繁杂，但其规模一直得到有效且严格的控制。这主要是因为日本有关公务员管理的法制较为完善，制定了《关于行政机关职员定员的法律》（以下简称《总定员法》），地方也有类似的条例，这些法律和条例有效地遏制了公务员队伍的过度膨胀。根据1969年日本颁布的《总定员法》，其确定了以1967年度的公务员人数为上限，并实行了数次消减定额的计划，使得近半个世纪以来日本公务员数量未曾出现膨胀。〔19〕
　　然而定员制度并不意味着对“官僚科层制”的机械服从，反而设置了颇为有效的员额统筹与调配机制。具体而言包括：（1）先由各级一级机关规划员额总数，行政院在征询该一级机关的意见后，各部门可以在限定的最高人数内自定员额总量；（2）二级机关及其所属机构的员额配置总量由其对应的一级机关进行分配；（3）在限定员额总量内，各部门可以根据实际业务状况弹性调整自身的员额数量；（4）通过定期评鉴的方式，使员额配置更加合理，并成为上级部门进行员额管理的依据；（5）如某部门员额数目超过原先设定的上限时，则会启动“总量高限检讨机制”，进行重新检讨。〔20〕
　　此外，在定员制度下，因应社会发展之需求，相应机关可以申请增加员额，“在考虑增加特定机关员额时，主要是从当时社会对该业务的需求来考虑，尤其对于涉及人民生命财产安全之业务领域，基本上都会优先考虑增加配置人力”〔21〕。而在年度总定额确定之后，如遇重大的情势变迁亦可以适时进行调整，如2003年日本爆发SARS期间便针对卫生防疫部门的员额进行了扩充。
　　日本的定员管理制度直接影响了我国台湾地区近年来的行政体制改革，其利用“明定政府机关总员额上限的方式，来抑制政府机关员额的无限成长”〔22〕。此例亦可说明，以相对集权方式推行的优化政府规模的改革中，定员管理制度的效力是最为直接的，通过明确规定的员额数量以及刚性的申报机制，可以在短时间内将政府规模控制在总体合理的范围之内。
　　（四）经验小结
　　在简介了美国、德国和日本三个国家在优化政府规模的制度和方式之后，本文简单总结其制度经验。此处需要特别说明的是，
　　上文所简述的仅是该国具有特色的制度，而并非意在详介其制度全貌。事实上，当代各国在政治原则和治理方式上的趋同，在优化政府规模方面的许多制度和经验是具有共同性的，这也是我们进行比较研究的出发点。
　　概言之，西方国家在控制政府规模方面的经验有：（1）通过预算控制的方式，从根本上控制机构和人员规模“控制政府的钱袋子”在许多国家被证明是行之有效的方式。（2）建立政府行为的绩效评估体系，对于机构设置和人员配置是否符合精简效率原则、是否达到了预设目标等，进行科学的评价，并适时对机构进行增减或重组。（3）设立相对独立的机构主导行政改革，以达到排除不适当干预的目的。（4）适时出台定员管理的法律，通过相对集权的方式达到优化政府规模的目的。
　　二、中国政府规模的优化机制
　　（一）“精兵简政”及其遗产
　　中国优化政府规模的实践可以追溯至抗战时期中共在边区政府施行的“精兵简政”政策，这是中共在其治下的“地方性政府”推行优化政府组织的局部实践。“精兵简政”的直接动机是，“敌后抗战能否长期坚持的最重要条件，就是这些根据地居民是否能养活我们，能维持居民的抗日积极性”，并确定了精简的具体目标是“全部脱离生产人数不超过甚至更少于居民的百分之三”〔23〕。因此可以说，“精兵简政”是基于最为朴素的政治理念，以及迫于边区困窘的经济形势而做出的举措。更为重要的是，战时军事组织和政府机构高度混同的体系，于以军事和行政命令的方式推行精简举措，并且此时政府提供的公共服务范围极其有限，所以“精兵”与“简政”才很自然地结合在一起、得以顺利推行。
　　“精兵简政”的战时措施成为中共关于优化政府规模的原始版本和最初实践，以后历次“运动式”的政府精简改革均可以看到彼时遗留的烙印。首先，在精简动机上采取务实态度，其目的并非在于廓清政府权力的边界，而是为了提高行政效率、减少政府的开支2〔4〕；其次，在精简方式上善于采取政策性措施，以“运动”的方式推行，使精简政府的行动具有较强的政治性〔25〕；再次，在精简的具体做法上，往往将“分流人员”作为后备干部，这种在战时极为必要的做法也被延续下来；最后，精简运动往往可以在短时间内取得成效，但是伴随着运动降温和政策回暖，“分流人员”又很快以各种形式回到体制之中，精简效果大打折扣。
　　（二）政府精简及其限制
　　中共建国之后首次大规模精简整编始于1951年，该年底政务院通过了《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，重点在于人员和机构的调整，包括：调整紧缩上层，合理充实下层；合并分工不清和性质相近的机构；精简机构，减少层次；明确规定干部与勤杂人员的比例；要求划清楚企业、事业机构和行政机构的编制和开支。〔26〕作为新中国成立后的首次政府规模精简，这场运动是针对中央与地方政府部门的迅速膨胀而发起的，在具体操作上与“政治审查”和“整顿组织”结合在一起，将精简政府规模与纯洁政府肌体以政治的方式联系起来2〔7〕，在很大程度上承继了延安时代的制度遗产，将运动性和政治性作为精简的主要基调。
　　伴随着新政权渐趋稳固，以及大规模经济建设和社会改造的进行，政府规模又迅速膨胀起来。“由于‘一五’计划的实施及国家对社会、政治、经济、文化等各项事务管理的加强，中共中央、国务院及各级党政机构的设置不仅没有缩减，反而更加膨胀。”〔28〕由此引发了1954年的机构精简改革，但是此次政府规模精简呈现除了难得的制度化和理性化的色彩：（1）此次机构改革是因应1954年宪法的制定，重点在于机构组织的调整，使机构设置符合宪法中关于国家机构的规定；（2）建立了专门负责机构编制管理的“国务院编制审查委员会”，为政府规模精简提供了组织基础；（3）与之前单纯强调精简人员的目标不同，此次改革侧重了优化与调整，比如山东省确定的首要改革原则为“紧缩人多事少的机关，补充事多人少的方面”〔29〕；（4）将横向的机构和人员精简，与纵向的层级精简结合起来，撤销了自新中国成立以来的“大区制”，强调“中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况，减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义”〔30〕，由此精简政府规模与加强中央集权联系起来。
　　在1956年至1975年的三次政府机构改革，与政治运动联系颇为紧密，比如和“抽调干部上山下乡”〔31〕、发展工农干部、派遣干部进行“三线建设”〔32〕等。值得注意的是，虽然政治运动伴随着“文革”结束和改革开放而隐退出历史舞台，但是在政府规模精简中并没摆脱运动化和政治性的影响。改革开放后的七次以政府机构改革，依然很大程度上延续了延安时代“精兵简政”的制度和理念，在制度设计和改革效果上并无太大突破。鉴于改革开放后的政府机构精简已经充分研究33〕，本文不予复述，但是此处需要指出的是：优化政府规模是与转变政府职能是同一问题的两个侧面，如果不能转变政府职能、厘清政府与市场的关系，延安经验和运动式治理显然是无法为优化政府规模提供长效制度支持的。
　　（三）定额制度及其瓶颈
　　早在建政之初，中央政府即开始试行“定额制度”，制定了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》。在该草案的开篇即言明了制度背景：“现中央人民政府已经成立，大陆上的战争已经停止，全国已经完全统一，中央人民政府又通过了1950年的财政收支概算，战争和被分割的状态已经完全改变，为了提高行政效率，节省财政开支”而开始实施“统一机构员额”的制度34〕。但是，定额制度在实行之初，就被频繁突破，并未达到制度预设目标：“到1955年2月底，中共中央各部、会，国务院各部、委、办，各民主党派、群众团体机关共121个、10。7万余人，比1954年上半年核定的9。3万人的定额，增加了14”〔35〕。
　　尽管如此，定额制度是在运动式治理之外以及中央集权制度下，政府能够采取的为数不多的常规性治理方式之一。因此，定额制度被很快推广开来，1960年劳动部通过《关于加强企业编制定员工作的几项规定（草案）》，要求在企业中也实行编制定额制度。其后，定额制度发展为施行至今的“三定方案”，不仅明定编制员额，而且确定机构设置和职能权限。目前尚无确切资料显示“三定方案”是何时被采用的，或者说其作为“专有名词”是何时被创设的，但是早在1988年轻工业部的机构改革中，已经开始使用“三定方案”的用法。〔36〕从现实运作上看，“三定方案”一般是由各级政府的“机构编制办公室”制定，并由同级人民政府批准，作为具体部门的“组织法”得到实施。当然，“三定方案”实质上具有部门组织法的功能，但其并不是决策性的规范性文件。比如2013年进行的政府机构改革，是先由全国人大表决通过《国务院机构改革和职能转变方案》，然后通过“三定方案”的具体推行。
　　通过“三定方案”的方式控制政府规模，其优点在于其高度的明确性和便捷的可操作性，但是，“三定方案”并没有遏制住中国政府扩张的冲动，这与日本“定员管理制度”的良好实践，形成了颇为鲜明的对比。仅从制度设计的角度，“三定方案”在以下方面存在缺失：（1）“三定方案”只是针对特定部门而制定的，缺少有关政府规模的统一方案，也未能实现在公职人员总额上的控制；（2）“三定方案”的法律位阶较低，只是作为国务院制定的规范性文件，并且缺乏强有力的制裁措施，使得其规定易于突破；（3）“三定方案”缺少配套措施，比如在日本行之有效的编制缓冲机制、跨部门调配机制等，这使得“三定方案”本身注定被不断突破和修订、丧失权威。概言之，以编制为导向的定额机制需要强有力的行政控制，而三定方案一方面“失之过软”（位阶过低、缺乏必要的制裁措施），另一方面“失之过硬”（缺少缓冲机制）。由此，下文将重点讨论中国优化政府规模可以采取的新方法。
　　三、优化政府规模的新思路
　　（一）政府组织的公法人改造
　　对于国家规模的控制而言，公法人制度可以为行政组织的改革提供指向，从而在合理分类基础上达到限制规模的目的。从概念上，公法人是指“本于国家意思，为公共目的，依据法律或法律之授权而设立，具有独立权利能力之法人。”〔37〕基于〕这个概念，反映出公法人具有两层功能：其一，较之于行政机关的严格层级制度和指令传达，公法人制度强调各个主体的相对独立性，“就该独立
　　而出之目的的业务领域享有自主的决行权，原母体机关之监督权只限于合法性
　　之范围，并就属于人事、组织之领域一并享有一定的自主空间”〔38〕；其二，公法
　　人的设置需要以及法律或者有法律授权，这也可以使得公法人的数量和规模最
　　终是由立法者控制的，即“公法人是否存在，是立法裁量的问题，而不是法律适
　　用的问题”〔39〕。
　　“公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。”〔40首〕先，我国长期以来存在的事业单位和社会团体，应根据其法定职能和权力，逐步向独立的公法人过渡。其次，对于独立的公法人而言，虽然其需要仰赖政府的财政资助，但是其法律地位是由法律明定的，因此并不影响其独立性。再次，公法人制度之下政府机关对于其他公法人的管控和治理方式也会随之发展，即由原来较为原始的、通过人事任命和财政拨款的控制方式，发展为法律调控和政策引导。最后，强调政府规模的控制和对于现有政府组织的公法人改造，这仅是可能的手段和方式，而非最终的目的所在。政府改革的目的在于提供公共服务，并适时促进经济的发展。
　　（二）由编制到预算的导向模式
　　在完成政府组织的公法人改造的基础上，对于政府规模的讨论应该回归至对于“民主性”的回应上来，即如何通过代议制形式建立权责统一、规模适中的政府机构。预算控制在西方国家被证实是控制政府规模恶性膨胀的行之有效的方式，概因政府机构的资金来源单一，并且预算可以得到切实执行。由此应当转换思路，将关注视角由“编制”（即“三定方案”式的定额制度）转移到“财政”（即通过预算进行控制）上来，通过控制预算来精简政府规模。“财政导向的策略具有节流性（削减开支）、政治性（法律保留）、效率性（增进效益）、课责性（首长负责）、公开性（资讯公开）、合伙性（通力协调）等特性”〔41〕学者指出，衡量政府规模的数量标准有很多指标：一是公务人员数量指标，二是机构数量指标，三是财政指标，四是公务指标。〔42〕对于预算的控制可以很好地满足以上四个指标：预算确定之后，政府机构便有足够的动力去自主控制其人员数量和机构设置以维持员工薪酬不至减少，也可以降低政府开支占总体财政支出的比例，促使政府机构公务职能得以实现，并以期建立政府绩效的评价机制。
　　（三）行政层级的精简与调适
　　对于中国政府规模扩张问题，有学者认为“要缩减政府规模，下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破口在于缩短行政层级”。〔43〕即以往进行的精简措施主要集中在横向的权力分工组合，却忽视了纵向政府规模的急速扩张。“改革开放以来的四次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置”。〔44〕近些年来，行政层级最主要变化是市级政府建制的实体化。根据《中国统计年鉴》的数据，在1990年年底全国地级单位336个，其中地级市185个；但是到2011年年底，全国地级单位数332个，地级市284个这意味着过去20年中，在地级单位数总量大致不便的前提下，
　　有近百个地级市先后设立。繁复的行政层级不仅会导致行政效能的衰减，更会直接引发政府规模的急速膨胀。自2009年以来以“省直管县”为主要方式，旨在减少行政层级的改革，在此背景下得到中央政策的肯定和支持。
　　从制度试验的成本角度考量，允许地方政府开展精简层级的“先行先试”，应该是较为稳妥的方式。而事实上，诸如“省直管县”的改革正是由地方自发进行的，而后被中央政府认可并推广。这说明，在简化行政层级和提高行政效率方面，地方政府有着更为充沛的动力和信息，也便于展开地域性的制度创新。
　　结语：优化政府规模的新动力
　　对比中西关于优化政府规模的理论和实践，可以发现其中存在的巨大间隙。首先是发展阶段的悬殊，即西方国家已经完成了有限政府的现代体制的建构，其福利国家体系也已初具规模，由此产生了“后现代性”的对福利国家反思；而中国则面临着有限政府与福利国家建设的双重任务，政府与市场的边界并未厘清，还保留着“全能国家”的诸多制度和心理的遗迹，此时优化政府规模是“现代性”的政治与法律命题。
　　其次是治理技术的差异，西方国家更加注重通过治理和法律的手段优化政府规模，而中国则更习惯于使用政治和行政的方式推行政府精简计划。当然从价值上两种路径并无优劣之分，只是后者往往因缺乏足够的制度保障，使得优化政府规模的既有成果往往无法持久。
　　最后是公务员制度的区别，西方国家的文官制度强调公务员的政治中立，而中国则强调干部队伍的政治忠诚。在优化政府规模过程中，文官制度可以为公务员新陈代谢提供相对公正的程序机制，而干部遴选机制则往往造成“劣币驱逐良币”的局面。
　　即便如此，中西国家在优化政府规模的制度实践中仍面临着许多相同的任务，在制度和方法上也存在诸多共通之处，包括了注重预算在控制政府规模的作用、采取更加科学的绩效评价体系等。当下，中国优化政府规模应该寻求新的动力，即由政府主导的“自我革命”转向由民意机关主导，由以精简人员为目标转向以提高公共服务为目标，由单纯强调精简政府规模转向政府职能的转变，由中央政府集权式改革转向地方政府多元化的制度创新。
　　在此复杂的治理方式转型中，民意机关、公民社会、市场主体、地方政府应该成为优化政府规模的新动力。优化政府规模的制度实践不仅能够促成规模适中的政府体制建立，而且能够逐步探索中国式的治理道路：以有限政府为底色，厘清政府、社会和市场的边界，通过地域性的改革探索，充分体现权力机关在优化政府规模中的主导地位，致力于提高公共服务和社会保障水平这既是中国优化政府规模的新动力，也是完成“治理体系和治理能力现代化”所必须解答的命题。
　　【注释】
　　〔1〕DavidL。Lindauer，TheSizeandGrowthofGovernmentSpending，WorldDevelopmentReport。1988。
　　〔2〕20世纪90年代期间，世界范围内政府雇员占总体人口的比例为4。7，其中OECD国家的比例高达7。7，东欧和前苏联国家也达到6。9。See，SalvatoreSchiavoCampo，GiuliodeTommasoAmitabhaMukherjee，AnInternationalStatisticalSurveyofGovernmentEmploymentandWages，WorldBankPolicyResearchWorkingPapers，1997。
　　〔3〕〔美〕彼得？布劳、马歇尔？梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社2001年版，第145页。
　　〔4〕王绍光：《祛魅与超越：反思民主、自由、平等、公民社会》，三联书店（香港）有限公司2010年版，第57页。
　　〔5〕石元康：《当代自由主义理论》，联经出版公司1995年版，第12～16页。
　　〔6〕〔加〕WillKmlyicka：《当代政治哲学导论》，刘华译，联经出版公司2003年版，第122页。
　　〔7〕秦晖：《权力、责任与宪政兼论转型期政府的“大小”问题》，收录于氏著《共同的底线》，江苏文艺出版社2013年版，第279页。
　　〔8〕Ant6nioAfonsoDavideFurceri，GovernmentSize，Composition，VolatilityandEconomicGrowth，EuropeanCentralBankWorkingPaperNo。849，2008
　　〔9〕GEspingAndersen，TheThreeWorldsofWelfareCapitalism，inChristopherPiersonFrancisGeoffreyCastlesed。，TheWelfareStateReader，Cambridge：PolityPress，2006，pp。167168。
　　〔10〕“真〔实1美0国”课题组、朱彩云：《破除美国“小政府、大社会”迷思》，载《经略网刊》2013年9月号。
　　〔11〕娄胜华：《中国内地公共行政改革研究新进展》，载《行政》（澳门）第75期。
　　〔12〕陈宇峰、钟辉勇：《中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向》，载《经济社会体制比较》2012年第1期。
　　〔13〕AssociatedIndustriesofNewYorkStatev。Ickes，134F。2d694，704（2dCir。1943）
　　〔14〕池霏霏：《国外政府机构设置的做法和经验》，载《中国行政管理》2008年第2期。
　　〔15〕于宁：《中外机构编制管理与监督的模式比较研究》，载《机构编制动态》2008年总第119期。
　　〔16〕任进：《五国政府机构设置近况及其特点分析》，载《中国机构改革与管理》2012年第5期。
　　〔17〕陈耀祥：《德国文官制度之研究》，台北大学研究报告，2005年。
　　〔18〕林明锵：《德国公务员制度之最新变革：兼论我国文官制度的危机》，载《台湾大学法学论丛》第40卷第4期。
　　〔19〕杨沛龙：《日本国家公务员定员管理之办法及启示》，载《地方政府发展研究》（第4辑），汕头大学出版社2009年版，第159页。
　　〔20〕具体可参见庞欣新：《从日本经验看澳门特区政府人员编制研究》，载《行政》（澳门）第96期。
　　〔21〕黄新雏等：《日本人事制度考察报告》，台北市政府人事处，201。3年6月。
　　〔22〕桂宏诚：《中央政府机关组织再造之法制分析》，载《国政研究报告》2001年9月。
　　〔23〕《中央关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，载中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第十三册），中央党校出版社1991年版，第264～265页。
　　〔24〕“精兵简政”的首倡者李鼎铭先生，提出该计划的动机也在于“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免人不敷出经济紊乱之现象”。具体请参见徐焰：《李鼎铭：精兵简政首倡者》，载《红色记忆：70位名人的故事》，解放军文艺出版社2003年版。
　　〔25〕毛泽东曾将“精兵简政”与“整风运动”联系在一起，指出“此事（精兵简政）应在整风学习后来一个如像整风这样的大举，方能普遍、深入与切实见效，过去还只是耳边风”，并言明“精兵简政也算是个运动”。具体请参见刘益涛：《十年纪事：1937～1947年毛泽东在延安》，中共党史出版社2007年版，第239页。
　　〔26〕《新中国成立以来的历次政府机构改革》，载《兰州日报》2013年3月12日。
　　〔27〕比如，福建省在1952年的“精简整编”中“同时结合整顿组织，清洗不纯人员617人”。具体请参见福建省情资料库（地方志之窗）“人事志”部分之“1952年精简整编”。
　　〔28〕王瑞芳：《新中国成立初期的政治制度及其初步调整》，载《当代中国史研究》2012年第3期。
　　〔29〕具体请参见山东省情资料库：第四卷“人事”，第三类“中华人民共和国成立后山东省人事”，第七辑“机构编制管理”，第四部分“精兵简政与机构改革”。
　　〔30〕《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，载《人民日报》1954年6月20日。
　　〔31〕具体请参见《哈尔滨市志？人事》，第四篇“机构编制”，第二章“精简整编与机构改革”，第一节“精简整编”。
　　〔32〕具体请参见《平南县志》“人事劳动篇”，第一章“人事管理”。
　　〔33〕具体可参见汪玉凯：《中国行政体制改革30年回顾与展望》，人民出版社2008年版；李景鹏：《政府机构改革的经验与教训》，载《中国行政管理》2005年第2期。
　　〔34〕具体员额分配方案可参见《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》，载《江西政报》1950年第3期。
　　〔35〕总参谋部“贺龙传”编写组：《贺龙传》，当时中国出版社2007年版，第522页。
　　〔36〕《轻工部完成组建工作新组织机构开始运行》，载《人民日报》1988年7月9日。
　　〔37〕黄铭辉：《公法人概念之学理与实务》，载《宪政时代》第24卷第2期。
　　〔38〕黄锦堂：《行政组织法论》，翰芦图书出版公司2005年版，第294页。
　　〔39〕李建良：《宪法理论与实践（二）》，新学林出版公司2007年版，第49页。
　　〔40〕李听：《论公法人制度建构的意义和治理功能》，载《甘肃行政学院学报》2009年第4期。
　　〔41〕林水波：《政府再造》，智胜文化出版社1999年版，第117～120页。
　　〔42〕毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第59页。
　　〔43〕郑永年：《中国如何才能真正缩减政府规模？》，载《联合早报》2013年2月19日。
　　〔44〕张新光：《论中国政府层级改革与农村行政管理体制新架构》，载《当代财经》2006年第3期。