张鸣：“行政分权”话古今

　　中国的事从来都难办，政治尤甚。长期以来，承认权力需要制衡都成了禁区，不许谈，更不许讨论。殊不知，古人的制度也有权力的制衡，否则怎么会有行政、监察和兵权的各自独立与相互牵制（从秦始皇开始：丞相、太尉、御史大夫三足鼎立），怎么会有相权的分割，怎么会有一责多任的官制。我们之所以称古代为专制体制，只是在制度安排上，没有设计对皇权的制约而已（实际的制约也有，比如，皇帝的政治权威之外，还存在一个名叫孔子的理论权威）。现在好了，行政改革已经启动，深圳开始实行行政分权的试点。于是，学界一片叫好，即使对政府最不满的人也以为，至少人家已经承认了权力需要制衡，怎么说也是个进步。
　　行政分权，尤其是地方行政分权是进步吗？否。至少从制度上讲，这只是古已有之的旧货色。中央一级的行政分权，从魏晋实行三省制实际上从制度上开始确立，中书省草诏，门下省审核，尚书省执行，这一制度到了隋唐得到了进一步巩固，三省长官，同为宰相，最高行政首脑被一分为三。至于地方行政的分权，最典型的莫过于明代。朱元璋打天下，继承了蒙古人留下的行省制度，为了担心如此大区域的地方长官尾大不掉，改掉元代的行中书省体制，变为三司并立，主管民政财政的布政使司，主管刑政和监察的按察使司和主管兵政的都指挥使司。三司平级，各不相属，不仅事权分割而交叉，而且还在制度安排上鼓励各司长官互相纠弹，以收相互制约相互监督之效。
　　然而实际情况如何呢？显然是没有如朱元璋的如意算盘。三司三权分立，互相牵制固然有之，但那是办正经事的时候；相互监督也有，那是在彼此闹翻挟私报复的时候。更多的情况是，有捞好处的时候则彼此心照不宣，甚至相互勾结；有难办事务的时候，互相推诿，用脚说话，踢皮球。行政分权的结果，不仅造成了行政效率的极度低下，而且对地方官营私舞弊也没有多少抑制的作用。所以，明朝从建国之始，就不断地向地方上派遣巡按御史，考察吏治，干巡也巡不明白，只有在老百姓的戏剧里，八府巡按才能够肃清吏治，惩治贪官。最后地方普遍地出现危机，只能派出集监察官和军事长官为一身的巡抚与总督，凌驾三司之上，于是体制又回到了地方行政专权的老路上。
　　人们总是设想三权分立可以以权力制约权力，防止权力的腐败和权力的滥用。但是，大家似乎忘了，三权之间既可以相互制约，也可以相互勾结达成某种默契。相互勾结的交易成本虽然高一点（一般也就是初次成本较高，一旦形成某种隐性制度，成本自然也就降下来了），但收益却也非常之高，而且从长远看，操作顺当，也合乎人情或者说官情。所以，凡发达的民主国家，不仅三权之间在制度设计上就安排许多彼此交易的障碍，而且关键是这些国家都存在一个发达的市民社会，存在发达而且代表各方利益的传媒。也就是说，在三权分立的背后，还存在第四甚至第五权，有这些权力在背后盯着，政治只能在尽可能公开透明的环境下进行，黑幕交易做起来太难。
　　至于地方行政层面上的分权，好像其最大的意义，莫过于防止地方权力的过大，对于强化中央政府的权力无疑是有用的。凡是前代地方尾大不掉的，下一代往往就要安排分权的制度，宋代矫唐末藩镇割据和五代军阀专权之弊，每一级地方官都派出若干同级官员，比如府一级，并设知府、同知和通判等等，将权力分割，彼此牵制。明代的三司体制，实际上也是对元代庞大的行中书省的一种矫枉。虽然，我们不能说这种制度设计本身就没有遏止腐败的原意，但一进入操作环节，这种原意也就灰飞烟灭了。中国的官僚虽然内部派系纷纭，但他们对于自己的总体利益一向都是非常清楚的。因为他们虽然姓氏各异，地望不同，但却同属于上流社会。没有官，就谈不上绅，没有做官得到的利益，就构不成上流社会（虽然这个社会本身是有变动的）。所以，无论制度安排怎样的合理，都不会真正对官员获取好处制造真正的障碍，如果有障碍的话，也会被在制度运作中消化掉。因为那个社会没有独立的媒体，更没有市民社会。乡绅主导的乡村社会虽然会对官吏的过分横暴有所阻碍，但注意，只是过分横暴而已。从根本上说，乡绅与官僚并不是对立的两个阶层，不存在根本的利益冲突。
　　在古代社会，对于一个大一统的中央集权国家来说，在忠诚与效率之间，一般都向忠诚一侧倾斜，尤其是当中央政府感到自己控制力减弱的时候更是如此。所以，尽管地方行政分权明摆着会使行政效率大大降低，运转不灵，但它却依然可以忍受，大不了在事情紧急的时候，采取一些临时的应急措施来弥补。反正社会慢慢腾腾地往前走，不讲效率也没什么大不了。可是，我们现在所处的是一个高速变化的现代社会，效率是这个社会的生命（记得深圳的座右铭就是：时间是金钱，效率是生命），如果我们的行政改革只是强化了中央的权力，而牺牲掉的却是地方行政的效率，对消除腐败防止权力的滥用也没有多少效用，那么，这种改革是不是进步只有天知道。事实上，仅仅承认权力的制衡是远远不够的，如果说这就叫进步的话，那么只能说我们以前的某些认识，还停留在秦始皇之前。
　　我们总觉得自己早就走出了中世纪，已经可以跟发达的欧美踮起脚来比高低，其实呢，回过头来看一看，我们跟古人其实还是没有多少分别。
　　政治体制的改革，要做的第一步，首先是给人们自由，给人们经营的自由，按自己喜欢而且可能的生活方式生活的自由，说话而且有地方表达的自由，保障人们的私有财产，保障其取得和保存以及再生产的权利。我看，还是将这一步迈踏实了再说。