姜明安：完善国家追偿制度推进治理现代化

　　国家追偿制度是指国家因国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害而对受害人进行赔偿后，要求有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或者全部赔偿费用的制度。国家追偿包括行政赔偿追偿和司法赔偿追偿。司法赔偿追偿较行政赔偿追偿条件较为严格，范围较为狭窄，通常仅限于造成冤案的法官、检察官或其他司法工作人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为或者刑讯逼供、殴打、虐待或唆使他人殴打、虐待等行为或违法使用武器、警械造成受害人身体伤害或者死亡的情形。
　　国家追偿制度的理论依据主要有三：其一，双重法律关系理论。此种理论认为，国家公职人员行使职权的行为产生两种法律关系：一是国家公权力与国家公权力相对人的关系，在这种法律关系中，国家公职人员代表国家行使公权力，宪法和法律要求，国家公权力必须合法正当行使。如国家公权力行使违法或不当，造成相对人损失，国家（而不是国家公职人员）即要对之予以赔偿，即国家赔偿；二是国家与国家公职人员的关系，在这种法律关系中，国家公职人员受国家委托行使公权力，国家公职人员必须根据国家法律的要求，合法正当行使职权。如其行使职权违法或不当，造成国家赔偿后果，国家即有权要求受托行使职权的有过错的公职人员承担部分或者全部赔偿费用，以补偿其损失，即国家追偿。其二，国家公职人员权利义务对等理论。此种理论认为，国家公职人员履行国家公职，既享有权利，又承担义务，权利义务应该是对等的。例如，我国公务员法规定公务员享有获得工资报酬、享受福利、保险待遇等项权利，负有忠于职守、清正廉洁、公道正派、依法定权限和程序履行职责的义务，公务员如果违反义务，自然应向国家承担责任，包括国家追偿责任。其三，对国家公职人员的制约、激励平衡理论。此种理论认为，国家对公职人员履行公职，既应制约，又应激励。制约是为了防止其违法不作为或乱作为，激励是为了鼓励促进其依法积极作为。制约的方式包括各种监督责任形式，如纪律责任、行政责任、刑事责任以及国家追偿责任等，激励的方式包括奖励、晋升职务、享受工资和各种福利待遇等。在国家追偿制度的设计上，激励则表现在其条件和范围的设计上仅限于有“故意或重大过失”的情形，以保障其勇于负责，大胆履职，防止其因过于担心追偿而畏首畏尾，消极履职。司法赔偿追偿设计的条件更严，范围更窄，还有激励司法人员依法独立行使职权的深层次考虑。
　　国家追偿制度的适用虽然要严格遵循法律规定的条件和范围，防止产生“负激励”作用，但是我们也不能因为过于担心其负作用而将这个制度搁置不用或过于限制它的适用范围。国家追偿是现代国家治理体系中一项重要制度，它对于建设法治政府和法治国家，贯彻中共十八届三中全会全面深化改革决定的要求，推进国家治理体系和治理能力现代化均具有重要意义。因为国家治理现代化首先要求治理法治化，而治理法治化必然要求严格吏治，要求作为治理者的国家公职人员依法治理，其违法、失职、渎职，必须承担法律责任，其因故意或重大过失行为造成国家赔偿后果，国家必须对之追究一定经济追偿责任。
　　早在1994年，我国第八届全国人大常委会第七次会议通过的国家赔偿法第十四条和第二十四条即创设了国家追偿制度，之后2010年经第十一届全国人大常委会第十四次会议修正的国家赔偿法第十六条和第三十一条继续确立了国家追偿制度。但是，这一制度在实践中却没有得到有效的实施，有的地方甚至自该制度创设20年来从没有对责任人做过一次追偿。这是为什么呢？究其原因，主要有三：其一，赔偿义务机关对这一制度不重视，对所在机关的有故意或重大过失的国家公职人员过于宽容；其二，法律对这一制度设计过于粗疏，其规定不具体、不明确，操作性不够，执行起来有困难；其三，对制度实施的监督问责机制不完善。法律将追偿主体确定为赔偿义务机关，而赔偿义务机关与追偿对象有着管理从属关系，这就必须有完善和有效的监督和问责机制。然而，目前我们的行政监察机关很少对赔偿义务机关实施追偿的情况进行监察，我们的审计机关很少对赔偿义务机关进行赔偿和追偿的财政收支情况进行审计。这样，行政赔偿义务机关自然就很难有追偿自觉性和追偿动力。
　　针对国家追偿制度的上述缺陷和不足，我们应如何加以改进和完善？学界和实务界有三种不同的思路：一是就国家追偿制度专门立法；二是修改国家赔偿法，设专章规定国家追偿制度；三是通过立法解释或司法解释将现行国家赔偿法确立的国家追偿制度具体化，增强其可操作性，推进其实际运作。
　　笔者认为，根据我国目前立法机关的立法能力和立法实际运作情况，短时间内立法或修法都是不现实或不可能的，而且必要性也不是特别大。因此第一和第二思路均不可取，唯有第三思路释法的思路既具合理性，又具可行性。笔者认为，释法可重点明确以下四个方面的内容：其一，追偿对象。即进一步明确国家赔偿法第十六条规定作为追偿对象的“工作人员”、“受委托组织”、“受委托个人”的范围以及国家赔偿法第三十一条规定作为追偿对象的“工作人员”的范围；其二，追偿条件。即进一步明确国家赔偿法第十六条规定作为追偿条件的“故意”和“重大过失”的情形。“故意”是否包括直接故意和间接故意，某些非明显故意的情形可否“视为故意”（如放纵等）；“重大过失”是否包括重大疏忽和轻信能够避免而未能避免的情形，是否还应适当考虑客观损失的大小等；以及国家赔偿法第三十一条规定作为追偿条件的“有本法第十七条第四项、第五项规定的情形的”和“在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”是否应有情节轻重之分，是否只要有上述情形，不论情节如何轻微，均应追偿；其三，追偿程序。关于追偿程序，国家赔偿法未对之作任何具体规定，释法应明确作出追偿决定的具体程序，是由赔偿义务机关集体决定还是由其负责人决定，是否需要听取被追偿人的陈述、申辩或为其举行听证等；释法还应明确追偿决定如何实际执行，是责令被追偿人现款缴纳，还是从其工资中按月依一定比例扣除，或者可从银行中强制划拨或对其财产查封、扣押和拍卖等；追偿款是否直接上缴财政，等等；其四，追偿的监督问责。国家赔偿法没有对国家追偿制度实施的监督问责作出规定，但人大常委会监督法、行政监察法和审计法对国家整个监督问责机制有统一的设计和规定，从而对国家赔偿法这方面的释法是否可以与整个国家监督问责机制联系起来，对赔偿义务机关不履行法定追偿职责的，行政监察机关是否应通过监察问责；审计机关是否应通过审计问责，各级人大常委会是否应通过执法检查和质询问责。笔者认为，只有通过释法将国家赔偿法规定的这一制度真正具体化和责任化，使之具有可操作性和执行性，才能使这一创设了20年但尚未真正运作起来的制度真正运作起来。