马岭：如何理解《决定》中的“完善宪法监督制度”？

　　党的十八届四中全会《决定》提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”对这段话应该怎么理解？其中是否有新意？新意是什么？笔者在此尝试着从不同角度提出自己的一些看法。
　　一、“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”与“健全宪法解释程序机制”
　　“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”与“健全宪法解释程序机制”之间仅用一逗号隔开，说明二者有紧密联系，甚至可为一体。要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，就需要“健全宪法解释程序机制”，前者是目的，后者是手段。当然只是手段之一，其他手段还包括该句后面的“加强备案审查制度”等。由于我国的宪法解释机制从来没有启动过，相关程序尚未建立，因此强调“健全宪法解释程序机制”可以说是一大亮点，是“完善监督宪法制度”的新举措。〔1〕过去我们一直强调规范性法律文件审查机制在“监督宪法实施”中的作用，今后除此之外，还要启动宪法解释机制，这无疑加强了宪法实施的制度，使之较为完善和全面。
　　二、对备案审查制度主要强调的是“落实”
　　按照常规的理解，我们会很自然地认为，在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”这一表述中，审查的主体是全国人大及其常委会，审查的对象是“所有规范性文件”（“把所有规范性文件纳入备案审查范围”），审查的后果具有法律效力（有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”）。
　　综合这些特点来看，这个“备案审查制度”是指现行宪法规定的一套法律、法规、规章的审查制度，如宪法第62条规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”；第67条规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第89条规定国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”；第108条规定县级以上的地方各级人民政府“有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”这个审查体系已经“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，上至全国人大常委会制定的法律，下至乡级人民政府的决定，都在被审查之列，有关机关审查后都可以改变或者撤销。而《决定》是对这一体制的肯定，是对30多年来这一制度贯彻实施的肯定，并没有新增加内容，它重点强调的是“落实”要“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。我们的备案审查长期以来不是没有制度（如上述宪法条文），而是有制度没落实，现实生活中“依法撤销和纠正”的事例并不多见，特别是全国人大及其常委会几乎没有行使过这方面的撤消权，如全国人大从来没有审查撤消过其常委会的法律或决定，全国人大常委会也从来没有审查撤消过国务院的行政法规。《决定》强调今后要把这些制度运作起来，“加强备案审查制度和能力建设”，“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，使纸上的宪法变成现实的宪法，以健全宪法监督制度，这一点是很有现实意义的。
　　三、“宪法监督制度”不仅要“落实”，而且要“完善”
　　《决定》既然提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，就说明现有的“宪法监督制度”是不完善的，这是否意味着不仅要“落实”宪法现有的审查制度，而且要补充甚至修改宪法现有的备案审查制度、使其“完善”？
　　按照这种思路想下去，如果要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，那么应当在什么方面完善？根据《决定》的表述，除了“健全宪法解释程序机制”外，还要“加强备案审查制度和能力建设”。而在“备案审查制度”方面，宪法明确规定了其范围，上至全国人大常委会的法律，下至乡级人民政府的决定，都受到相应的审查，只有全国人大制定的法律，宪法没有将其划入受审查之列我们传统的宪法理论认为最高权力机关的地位使之不受任何国家机关的制约和监督。那么，将全国人大制定的法律纳入审查之列，是否属于要“完善”宪法监督制度的内容呢？《决定》强调要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，全国人大制定的法律无疑也是“规范性文件”，那它是否也应“纳入审查范围”？〔2〕此外，由全国人大审查其常委会法律的体制（有权改变或者撤销人大常委会制定的法律）也有一定瑕疵，如全国人大开会时间少，会期短，人数多，使其难以胜任审查常委会法律的任务，“改变或者撤销”其法律也就无从谈起，这是否也属于要加以改进以“完善”宪法监督制度的内容呢？鉴于我国“宪法监督制度”的“不完善”之处主要表现为，在制度上全国人大的基本法律不受监督和审查，在实施中全国人大常委会制定的法律不太可能受监督和审查，因此《决定》特别强调的“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，“加强备案审查制度和能力建设”，不仅意味着全国人大常委会、国务院、地方各级人大常委会、地方各级政府要落实宪法规定的有关审查权和撤消权，而且意味着在全国人大的层面上，也要落实宪法监督制度，也要建立相应的审查制度。〔3〕根据宪法，全国人大已经是国家的最高权力机关，对其通过的法律如果也要纳入审查体制的话，那么由谁来负责审查呢？有可能实现司法的违宪审查吗？还是建立专门的宪法法院审查？法学界长期呼吁的建立违宪审查制度的建议有望实现吗？从《决定》特别强调党的领导来看，是否也有可能由党来直接审查呢？
　　《决定》有不少地方都突破了宪法现有的规范，作为执政党的建议这是可以的，来年通过修改宪法将这些党的主张纳入宪法体制，是中国式修宪的特色。正因为如此，党的决定总是引起宪法学界的高度重视，期望从中捕捉到修宪的蛛丝马迹。《决定》明确规定要“完善”宪法监督制度，并且要完善的是“全国人大及其常委会宪法监督制度”，实在是让人浮想联翩。〔4〕
　　四、“备案审查制度”的对象
　　《决定》强调要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，即审查对象是“所有规范性文件”。这不仅仅是指宪法规定的上述“法律性规范性文件”（非基本法律、法规、规章等），而是还应该包括“非法律性的规范性文件”，如社会团体、企事业单位、甚至政党的规范性文件。因为“规范性文件”可以分为“法律性的规范性文件”和“非法律性的规范性文件”，“所有规范性文件”应该包括这两个方面。
　　如果要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，将是对宪法规定的现有规范性文件审查制度的极大扩展，将过去只在国家机关体系内审查“法律性规范性文件”，扩大到把全社会的“所有规范性文件”都要纳入备案审查范围，这实在是一个很大的动作。果真如此，由谁来承担这一繁重的工作呢？这些非国家机关制定的规范性文件向谁备案？由谁审查？政府还是人大？或者是只在本系统内部备案审查？审查的方式是事先审查还是事后审查？鉴于“非法律性的规范性文件”数量极为庞大，都进行事先审查几乎不可能，那么很可能以事后审查为主，事后审查是否包括司法机关的审查呢？审查中的“依法”审查是依据什么法？宪法规定的现有法律性规范性文件审查制度运作时依据的主要是《立法法》，而《立法法》没有（也不需要）规定社会团体、企事业单位、政党的规范性文件审查制度，那么是否需要再制定一部专门法律？还是有关审查制度分散在不同的法律中分别予以规定？如按照现有制度，如果某宗教社团的章程有违宪或违法嫌疑，一般应由政府的宗教事务管理部门依法进行审查，审查后有权撤消。〔5〕如果被审查的社团或组织不服，可否向法院提起诉讼？这不涉及抽象的行政行为，也不涉及“国防、外交等国家行为”，但又不在《行政诉讼法》第11条规定的受案范围内，那么是否需要修改有关法律？或者应该提请人大启动监督（政府）程序？
　　我国宪法第5条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《决定》重申了这一内容：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”因此“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”制定的“所有规范性文件”当然也都要符合宪法，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”也可以说是对宪法第5条的贯彻和落实，这是监督宪法实施的一项重要进程。
　　五、“宪法监督制度”、“备案审查制度”等的主体
　　在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”这一段话中，主体是谁？这需要分层次进行剖析：首先，“完善宪法监督制度”的主体不明确，在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”的表述中，“全国人大及其常委会”似乎是完善的对象，而不是完善的主体。由于《决定》是党的十八届四中全会作出的，其性质是党的文件，因此我们是否可以推论出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”的主体应该是党？这也符合“党的领导”的原则。但党的领导应该通过法律来实现，通过国家机关的活动来贯彻落实，正如《决定》所指出的，依法执政“要求党依据宪法法律治国理政”，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，“使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。因此“完善宪法监督制度”无疑是在党的领导下进行的，但具体的操作应该通过国家机关来进行。其次，根据宪法的规定，宪法解释的权力属于全国人大常委会，那么“健全宪法解释程序机制”的主体是常委会吗？似乎应该是，但又不完全是，全国人大无疑也是“健全宪法解释程序机制”的主体，如制定《宪法解释程序法》的权力应属于全国人大（常委会是解释宪法的机关，不宜自己给自己立法）。如果其它国家机关，甚至社会团体、公民个人都有宪法解释的提出权，那么“健全宪法解释程序机制”的主体就更广泛了。再次，谁必须“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”？谁有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”？应该是有“备案审查权”的有关组织，根据宪法是指县以上各级人大及其常委会、县级以上各级政府及政府部门。但如果将社会团体、企事业单位、政党的规范性文件也纳入审查制度，除了人大和政府之外，法院是否也可能有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”呢？
　　可见“完善宪法监督制度”、“健全宪法解释程序机制”、“加强备案审查制度和能力建设”，需要建立许许多多相关配套措施。这正是“党的领导”的表现，即在党指明改革方向后，有关国家机关要将其落到实处，要紧接着出台一系列制度和措施，而不能仅在开会时（包括刚闭会时）轰轰烈烈地宣传，大造声势，热闹一时，之后一切仍然照旧。
　　【作者简介】
　　马岭，中国青年政治学院法律系教授，主要研究宪法学。
　　【注释】
　　〔1〕鉴于我国的宪法解释机制之程序完全没有建立，而不是建立了制度但制度有缺陷，因此用“建立”比“健全”似乎更合适。
　　〔2〕在实践中，或许有些人在提到“规范性文件”时，是把全国人大的法律排除在外的，但这在字面上和逻辑上都难以成立。至少在宪法解释机关对“规范性文件”作出解释、明确指出“规范性文件”不包括全国人大制定的法律之前，我们是应当假定全国人大的法律属于“规范性文件”的。
　　〔3〕这里涉及到“备案审查”是否可以分割？全国人大对全国人大常委会制定的法律有权进行审查，但常委会制定的法律是否需要向全国人大“备案”？全国人大制定的法律显然不存在“备案”问题，但在理论上是应该受到监督审查的。笔者认为“备案”与“审查”有时候是连带的，有时候是可以分离的。
　　〔4〕也许有人觉得笔者的理解过于一厢情愿，但作为法律人，我们所受到的法学训练使我们更愿意通过解读文本来领会意图，通过文字解释、逻辑解释、体系解释等解释途径（而不是从小道消息中）体会文本的内容和精神，尊重法律文本是信仰法治的一个重要方面。虽然在此解读的是党的文件，但尊重文本对法律人来说是一以贯之的。
　　〔5〕但全国人大及其常委会目前还没有宗教立法，政府有关部门在审查时只能依据政府自己制定的行政法规、甚至规章进行审查，这对保护公民权利是不利的。