孙立平：信息透明与质询制度

　　有人注意到，在今年地方两会上，一些两会代表，特别是政协委员开始“不客气”了。比如在官员接受质询的过程中，一些代表或委员穷追不舍，不断追问，甚至抢白、打断等过去基本见不到的现象也都出现了。
　　对于这种现象其他方面的含义，已经有论者进行讨论，本文的分析则力图表明，这种代表或委员与官员之间在质询过程中的多次互动，对于实现真正的信息公开和透明，是至关重要的。因此，需要使这样一种程序成为信息透明和权力监督的常规性机制。
　　我们可以看一个典型的案例。今年初，在广州市人代会上，番禺区代表团杨锦链代表曾就劳动保险金收费问题，对政府有关官员进行质询，并在质询过程中多次进行追问，在追问中杨曾多次打断政府有关官员的陈述。
　　事情的缘起是，2006年广州市建委发出“关于番禺、花都、南沙、萝岗区实行建设项目劳动保险金统一管理工作的通知”。杨锦链认为，这个文件涉及重复收费。在人代会上，杨一口气提出了5个尖锐的问题，包括是否重复收费，拨付数字的计算，未拨付款项的使用，相关管理费的法律依据，核发施工许可证问题等。其实，这些都是很专门化的问题，笔者本人也无法弄清这当中的是非曲直，而且这篇文章的目的也不是弄清这当中的是非曲直。
　　但接下来的过程是每个人都能看懂的。
　　据报道，这项质询共进行了两个多小时。面对杨锦链的一连串问题，对于杨锦链代表提出的问题，市建委建工委书记林波首先表态，并表示将尽可能地让代表满意，然后授意由市建委劳保办主任孙爱宾作具体回答。报道说，孙爱宾客套了一番后表示，由于在座的各位对劳动保险金不是很清楚，便开始介绍劳动保险金的基本情况，介绍它的创立背景及目前的运营形式，并说劳动保险金其实就是工程总造价里边的一个组成部分。其间，杨锦链插话说：“我觉得你讲的东西跟我提的问题已经不一致了。”他说，孙爱宾说的劳动保险金其实就是包含在工程总造价里边，而实际操作过程当中，由于建委的文件并未具体规定，建设单位为了拿到许可证，往往是先按照原来的规定工程总造价的3。31缴了一次费，后又按照去年刚实行的新文件里规定的3。04的费率再缴一次。这根本上是两回事。随后，对于孙爱宾所作的介绍，杨锦链又先后三次打断了他的话，对相关问题进行了询问。杨锦链直言不讳地表示：“你的话题已经超出了我们的问题，我们代表不是来向你们学习文件的。”据报道称，孙爱宾的介绍用了近一个小时，然后才开始回答第一个问题。
　　在其后的对话、插话中，一些实质性问题开始得到澄清。比如杨锦链表示，曾打电话到建委问前后两种收费是不是一种收费时，对方明确表示“此费非彼费”。对此，孙主任无言以对，市建委纪工委书记林波表态说：“这是领导对自己的部属没有教育好，没有培训好。等人代会结束以后，杨代表和联署的六位代表，有空请到建委去，我们再一起研究这个问题。”其间，还有一些类似的事情得到了澄清。会后，有记者问杨锦链代表是否满意，报道说，他先只是笑了笑，想了一会儿之后，他说，通过询问，让代表们明白了这里边的一个大概情况，而对方领导也坦承不是重复收费的问题，只是在文件的执行上存在一些不足，不足还是可以纠正的。
　　信息透明，政务公开，这已经是社会的基本共识，也是业已明确的政府机构改革的目标。但信息透明和政务公开远不是按照某些规定，按部就班地将信息该透明的透明，该公开的公开那样简单。行政机构运作的政务信息，有的涉及到相当复杂的专门化问题，有的与其他事物有着复杂的关联，有的既涉及政策的制定也涉及政策的执行过程。因此，只有单方面的简单信息披露，而没有相关的互动程序，许多重要的信息，仍然会处在云里雾里的状态。以这次广州劳动保险金问题而论，有关的文件已经是明文公布的，征收的具体规定和方式也是公开的。仅仅从狭义信息公开的角度来说，应该也不存在明显的问题。但在这些明显信息的背后，还存在许多需要进一步公开和澄清的信息，比如相关费用征收的法律依据，许可证发放及其前置条件的法律依据，这项费用和另一项费用的关系，是否重复等。这些问题都是需要在不断互动的过程中才能加以澄清的。可以说，没有这样多次互动的过程，真正的信息透明就不可能实现。
　　多次往复的信息互动过程，还在于能够去掉那些妨碍信息透明的因素，使得信息的披露更直截了当，使得隐瞒信息更加困难。这个问题的现实意义是，在我们的政治文化中，官话和套话的盛行已经是一种相当普遍的现象，即使是在两会上，哪怕涉及的是很实质性的问题，各种云遮雾罩、言不及义的官腔套话也屡见不鲜，有限而宝贵的时间往往就被这些没有什么信息量的官话套话浪费掉了。因此，官话和套话是阻碍信息通明的一个重要因素。而直接的互动过程可以在很大程度上排除掉这个因素。有关报道说，在1月26日举行的重庆市民代表座谈会上，重庆市教委一名副主任在回答一位市民代表关于如何堵住买卖生源漏洞的质疑时，曾经被80岁高龄的政协委员雷亨顺中途抢白：“请直接回答问题，就说你晓得还是不晓得，具体该怎么办？”对于重庆雷委员的中途抢白，重庆教委这位副主任说：“我没分管职业教育这一块，所以不太清楚情况。但这个现象是存在的，教委也先后查处了不少违规”当被要求举出几个例子时，副主任显得十分为难：“不是很清楚，这个我举不出来。”可见，抢白之后，问题才没有被回避掉。
　　由此可见，明确信息透明是一个博弈过程，这样的博弈过程有时甚至要包括施加压力等因素。
　　其实，我们这里所讨论的，就是现代社会中已经被广泛使用的质询过程。质询是国家代议机关对国家行政等机关进行监督的一种形式。《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法定程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复。有关规则还规定，在人民代表大会期间或人大常务委员会会议期间，如有相应数量的代表或常委会组成人员联名，可以向人民代表大会或人大常务委员会提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。提出质询案的代表如果有半数以上不满意的，可以要求受质询机关再作答复。
　　问题在于，这样的一项程序在我们的政治生活中往往没有被有效使用。质询案立案条件过高，会议议程难以保证有足够的时间进行质询，以及包括相关机构和两会代表本人对质询存在的误解，都是其中重要的原因。因此，在相关的改革中，应当将健全质询制度作为一件重要的事情来做。首先是应当将质询常规化，看做是代议机构常规化议程的一部分，而不应当将其看做是一个让被质询者出丑，是与谁过不去的事情。质询也不意味着被质询者的工作出现了严重问题，更不意味着犯了严重错误；其次是降低质询的门槛，降低质询案的立案条件，使一些需要咨询的议题能够方便地进入日程；再次，是完善质询的程序，程序要能够保障质询者和被质询者之间的问答，对其中的一些需要进行辩论的问题，应当设立辩论的程序。