于文豪：依宪治国：六大支柱性制度

　　摘要：在十八届四中全会《决定》所绘制的“依法治国”蓝图中，“依宪治国”是一项重头内容，重申了宪法在法治体系，以及依法治国宏观目标中的核心地位。从纸面的“依宪治国”到实处的“依宪治国”，需要至少六大支柱性制度的支撑：人大及其常委会当行使宪法实施职权，完善违宪审查机制，必要时当建立专门机构承担宪法监督职能；人大当真正启动宪法解释程序机制；建立违宪责任制度，追究违宪责任；让公民参与到宪法当中，确保公民提请宪法解释、宪法审查的权利，维护公民合法权益；此外，党对重大立法活动的决策机制，以及宪法道德的养成，也是“依宪治国”目标的必要保障。
　　“依宪治国”是十八届四中全会《决定》的文眼，标刻了法治的高度，全文共38次提到宪法。依宪治国将推动我们的国家和社会迈向新阶段，形成价值观统一、权力运行有序、人权保障有力的局面。依宪治国需要具体制度予以落实，尤其需要以下六大支柱性制度。
　　完善宪法监督制度
　　所谓宪法监督，就是由特定国家机关按照宪法和法律规定的权限与程序对立法、行政等权力的行使是否合宪进行审查。中国特色社会主义法治体系要以法律体系内部的自洽、融贯为前提，宪法监督制度就是以宪法为标准，审查并处理各种规范性文件之间的矛盾冲突，保证法律秩序的统一。
　　现行宪法规定，全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。全国人大常委会有权对国务院制定的行政法规、决定和命令，对省级人大及其常委会制定的地方性法规和决议进行合宪性与合法性审查。《立法法》进一步规定，所有的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都要报送全国人大常委会备案，接受审查。
　　要落实这一目标，需要在现有制度基础上进一步完善。一是完善宪法监督的机构，探索设立常设性的专门机构。宪法监督机构应当由全国人大产生，对其负责，受其监督。目前，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室是备案审查工作的主要承担者。该室是法工委下设的工作机构，发现违宪或违法问题须由法工委向常委会提交审查意见报告。为提高备案审查的效力、效率和权威，宜由全国人大决定设立或者授权专门的、常设的、独立负责的机构承担宪法监督职能，进一步负好宪法保障责任。
　　二是完善宪法监督的程序。目前有关宪法监督的规定中，实体内容相对完善，程序性规范较少。为提高宪法监督制度的可操作性，需要通过法律规定备案审查的标准和处理方式。对于有关国家机关和公民提出的审查要求或建议，要明确提出条件、受理部门、受理标准、具体审查程序及期限、审查结论的法律效力、能否申诉等问题。
　　三是完善宪法监督的启动制度。如何启动宪法监督程序，决定了违宪违法的行为得到纠正是否充分及时有效。《立法法》赋予国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、省级人大常委会向全国人大常委会提出法规是否合宪合法的审查要求权。实践中虽有法规违法乃至违宪的情形，但上述机关尚无要求审查的实践。对此，除在程序上补强外，还应建立完善司法机关向全国人大常委会移送审查制度。在案件审判中，司法机关更容易发现法规等规范性文件是否有违法违宪的嫌疑，建立移送审查机制有助于畅通审查程序，符合人民代表大会制度的要求。
　　健全宪法解释程序机制
　　宪法之所以需要解释，是因为宪法规范自身具有较高的抽象性、模糊性、开放性与广泛性，许多条款的内涵需要明确。宪法解释亦有助于宪法更好的适应和规范社会现实，相对于修宪而言更加灵活。
　　现行宪法规定，全国人大常委会有解释宪法的职权。1993年，中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》中曾提出：“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”但由于种种原因，全国人大常委会尚未正式作出过宪法解释。
　　《决定》要求“健全宪法解释程序机制”，如何落实？一种代表性的建议是由全国人大制定《宪法解释程序法》，明确宪法解释的权力主体与启动程序，启动方式包括依申请和依职权两种。明确宪法解释案的通过方式与效力，如应以全国人大常委会全体委员三分之二以上多数通过，由全国人大常委会发布公告予以公布，宪法解释案公布后，相关的法律、法规等及时调整。
　　建立违宪责任制度
　　追究和纠正违宪行为是维护宪法权威的必然要求。如果对违宪行为视而不见，或者搞下不为例，就会使宪法成为可有可无的摆设，使宪法所体现的党和人民意志受到动摇和践踏。
　　落实这一要求，首先要有违反宪法的判断机制，其次要有违宪行为的责任追究和纠正机制。宜由全国人大制定法律建立违宪责任制度，将“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的法治要求落实到具体规范中。
　　健全宪法实施的公民参与机制
　　宪法的权威绝不是高高在上、脱离人民。宪法也是一种特殊性质的法律，具有法律的规范性。引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，本质上是守宪法、找宪法、靠宪法。全民守法既包括对宪法法律的服从和遵守，也包括运用宪法法律维护自身权益，还包括为宪法法律的发展完善建言献策。
　　保障公民提出合法性与合宪性审查的请求权。《立法法》规定，公民认为法规条例违法违宪时，有提出审查建议的权利。这一条款要进一步落实。对那些因为缺乏法律法规的规定而无法得到充分保障的正当权益，也应建立公民基于宪法提出主张的程序机制。
　　保障公民的立法参与权，将征求意见和意见反馈作为所有立法活动的必经程序，有助于提高立法的科学性和民主性。
　　现行宪法规定，国家尊重和保障人权。落实宪法和《决定》的要求，既要国家机关履行好法定职责，也要赋予公民对其宪法权利受到侵害时的救济渠道和方式。
　　建立党对重大立法活动的决策机制
　　建立党对重大立法活动的决策机制，是依宪治国的重要组成部分。《决定》提出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”这包含三种具体程序：重大立法决策的讨论决定程序，宪法修改的建议程序，立法修法重大问题的报告程序。实践中，党对重大立法和宪法修改提出意见建议已形成惯例，《决定》将这些惯例进一步制度化、明确化、具体化，体现了依宪执政、依法执政的自觉。
　　健全宪法道德养成体系
　　治国理政贵在有德。在推进依法治国的进程中，法律与道德都要发挥积极作用。依宪治国既包括宪法监督、宪法解释等具体制度，也包括人们对宪法怀有的真挚情感。唯有在全社会树立敬畏宪法、热爱宪法、崇尚宪法、亲近宪法的道德情操，才能真正使宪法成为国家和每个人内心的最高规则。《决定》提出的多项具体举措也有助于这一目标的实现。
　　一是国家宪法日制度，设立国家宪法日有助于在全社会培养更加尊重宪法的氛围，使人们更好的认知宪法；二是宪法宣誓制度，宣誓意味着承诺，违宪违法所违背的不仅是宪法法律的条文，也违背了自身的道德良知；三是宪法教育制度，在全社会普遍开展宪法教育，把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程，能够在全社会尤其是青少年中树立法治信仰和宪法精神。
　　
　　作者简介：中央财经大学法学院助理教授
　　来源：《北京青年报》2014年11月3日第B10版