任进：行政审批制度改革再上新台阶

　　
　　8月19日，李克强总理主持召开国务院常务会议。会议强调，要持续把简政放权、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，深挖潜力，不断向纵深推进，用硬措施打掉“拦路虎”，让市场主体“舒筋骨”，为创业兴业开路、为企业发展松绑、为扩大就业助力，为经济社会发展增添新动力，以促改革稳增长。
　　会议决定，在各部门晒出权力清单、开展社会评议的基础上，顺应群众期盼，有针对性地推出行政审批制度改革新措施。一是便利企业投资经营，再取消和下放一批“含金量”高的审批事项，同时尽快彻底废止非行政许可审批。二是降低准入门槛，将营利性医疗机构设置审批、养老机构设立许可等工商登记前置审批事项改为后置审批。三是减轻企业负担，再取消一批评比达标表彰项目，并进一步加大清理力度，建立目录管理制度。四是再取消一批职业资格许可和认定事项。
　　此前，5月30日国务院常务会议决定，对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查，引入第三方评估和社会评价；6月4日国务院常务会议确定进一步简政放权措施促进创业就业。近期公布的这些新措施，更是旨在破解行政审批制度改革在现实中遇到的问题，挖掘改革潜力，力推改革再上新台阶。
　　
　　以权力“减法”换活力“加法”
　　简政放权是深化行政体制改革、转变政府职能的关键之举。国务院高度重视政府的“自我革命”，在以往改革基础上继续简政放权，深化行政审批制度改革。截至目前，国务院共公布取消下放行政审批等事项468项；地方政府也加大取消下放行政审批项目的力度。
　　在项目投资方面，国务院要求除涉及公共安全、国家安全等重大项目外，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权；对确需审批、核准、备案的项目，简化程序、限时办结。同时，最大限度地减少对生产经营活动的许可。
　　改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制；围绕促进投资创业便利化、优化营商环境，清理和压缩前置审批事项，将其中的大多数改为后置审批，由“先证后照”改为“先照后证”，并实行目录化管理制度。
　　为让各类人才放手拼搏，市场主体更便利、更快捷地进入市场，减少部分职业资格许可和认定。凡没有法律法规依据和各地区、各部门自行设置的各类职业资格，不再实施许可和认定。
　　在取消和下放行政审批事项同时，国务院要求严格控制新设行政许可，防止许可事项边减边增、明减暗增，对投资、生产经营活动的核准或审批、资质资格认可以及评比达标表彰评估等，要严格按照法定程序设定，凡违法设定者一律取消。
　　清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消，或依法调整为行政许可，今后不再保留“非行政许可审批”事项；地方政府也结合本地实际，组织开展清理工作，如天津市在全国率先一次性取消非行政许可审批事项，消除审批管理的“灰色地带”。
　　为更好发挥地方或基层政府就近管理的优势，按国务院要求，除少数特定情形外，对已列入国家有关规划需要审批的项目，一律由地方政府审批；对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排；依法需要实施的生产经营活动审批，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，下放地方政府。据此，国务院已将100多项审批事项下放到省级或省级以下地方政府；各地方政府也下放多项审批事项到基层。
　　坚持放管结合。各级政府及部门建立健全监督制度，加强和改进审批后续监管；推进行政审批规范化管理，对确需设置的行政审批事项建立清单制度，向社会公开，清单之外的，不再实施审批。今年3月，国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单；地方政府行政审批清单制度也在加快推进。
　　取消下放行政审批事项，大大方便了相对人，促进投资创业便利化。工商登记制度改革激发了创业热情。上半年全国新登记注册市场主体593。95万户；注册资本（金）9。3万亿元。新的简政放权措施直指企业投资创业、扩大就业等增强市场活力重要领域，改革“含金量”进一步提高。
　　
　　深化“审改”知易行难
　　“行百里者半九十”。多次取消、下放行政审批事项后，剩下的都是极难啃的“硬骨头”，继续调整难度更大，需要有序推动、重点突破、迎难而进。
　　一是，在一些地方和部门，“含金量”高的审批项目减少不多；行政审批过繁、过慢的问题依然存在；对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域，群众反映的意见还比较集中。有些地方甚至专门做了改革的“典型”、“景点”，给上级汇报“好看”，但百姓真要创业依然困难不少。
　　二是，2004年行政许可法实施后，根据当时有效管理的需要，国务院当年决定保留部分的非行政许可审批事项，在国务院陆续取消和调整的同时，仍有一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，这不利于激发市场活力、增强发展动力。
　　三是，前置审批问题。企业设立工商登记前置审批，如卫生许可证、经营许可证、安全生产许可证等，涉及教育、文化、卫生、旅游等多个行业和领域，有的由法律、行政法规和国务院决定明确为企业设立登记前置事项，有的法律、行政法规和国务院决定未明确审批与登记的前后顺序，但实际工作中实行前置审批。有的企业设立登记前置审批事项较多、门槛较高，拟设立的企业如从事多项经营活动，则办理项目审批麻烦，企业设立困难，开展生产经营活动受到影响。
　　四是，职业资格许可和认定和评比达标表彰评估问题。一些部门和行业协会自行设置的职业资格许可和认定事项，专业性不强、法律法规依据不足，使个人就业创业和企业创新为繁多的“证书”所累。
　　五是，一些泛滥的评比表彰不仅干扰了正常工作秩序，加重基层、企业和群众的负担，也影响了评比达标表彰评估工作的公正性和可信度。
　　六是，事前审批取消后，事中事后监管亟需加强。实际运行中，前置审批与后续监管出现脱节；有的地方市场监管部门存在前后审批、交叉监管、多头执法等问题；政府部门重审批轻监管、以批代管现象依然存在。
　　七是，信息共享问题。目前，实行并联审批的不同部门之间的数据交换，以及行政审批、市场主体信用、市场监管之间的信息系统和各部门之间信息共享机制还有待健全。一些部门或地方行政审批运行流程还需优化，行政审批事项网上办理占比和审批要件电子化程度还应提高。本文来源：瞭望观察网
　　八是，中介机构技术评估是行政审批的重要环节，但目前已成为制约项目审批效率的重要因素之一。据统计，广州“万里长征图”揭示企业投资项目全程779天，其中审批占214天，其余560多天是中介机构审查和技术评估时间。少数中介机构存在资质资格、服务规范、服务环节、效率、垄断经营、收费不合理等问题。
　　
　　深挖“审改”潜力
　　从国务院出台的“审改”新措施可以看出，下一步深化行政审批制度改革的方向已经清晰，即立足企业投资经营便利化，继续减少行政审批事项，重点是坚决清理和尽快废止非行政许可审批事项、消除“灰色地带”；降低准入门槛；清理评比达标表彰项目、职业资质、资格许可和认定事项，以及公开透明、严格规范行政审批事项的设定和实施。
　　其一，政府职能要减得更有效、更坚决，持续提高改革“含金量”。要继续缩减投资项目核准范围，进一步修订《政府核准的投资项目目录》；按照国务院要求，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，能取消的职能就要尽量取消而不下放。简政放权最终目标是要激发市场活力和企业创新动力，下放行政审批事项给省级或省级以下地方，仍是行政体系内部权限的调整，如果地方政府改革不及时跟进，未能把中央下放的权力承接好或放到位、管起来，简政放权的效果就会大打折扣。
　　其二，对各地各部门现有非行政许可审批事项进行清理，并限期将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消，或依法调整为行政许可。严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或以非行政许可审批名义变相设定行政许可，防止将其违规转入内部审批。同时严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。
　　其三，为进一步激发市场主体活力，增强经济发展动力，各地应进一步改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批或将前置审批事项改为后置审批，落实“先照后证”；鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度；取消一些职业资格许可和认定事项，同时强化事中事后监管，创新监管方式，提升监管能力。
　　其四，目前中央及地方已采取一系列措施，取消和下放了一些评比达标表彰评估项目。今后，还应进一步加大清理力度，并建立目录管理制度，凡未列入目录的一律不得开展。
　　其五，各地各部门应对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理，能取消的尽快予以取消；确需保留的，要规范时限和收费，并向社会公示；严禁借实施行政审批变相收费或违法设定收费项目；严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项，搞变相审批、有偿服务。
　　其六，着力推进行政审批规范化。对保留的行政许可事项，简化程序，限时办结，做到公平公正公开。各地应建立健全政务中心和网上办事大厅，集中办理行政审批，实行一个部门一个窗口对外，一级地方政府“一站式”服务。
　　其七，要在完善行政审批权力清单制度基础上，梳理各级政府及部门的行政职权，科学界定行政审批与其他行政行为以及行政执法、行政管理、指导服务和其他行政职权的范围和分类，规范行政裁量权，公开和优化权力运行流程，推行地方政府及工作部门权力清单制度。
　　
　　作者简介：国家行政学院法学部教授。
　　来源：《瞭望新闻周刊》2014年8月25日第34期。