马怀德：行政审判体制改革的目标：设立行政法院

　　内容摘要：行政诉讼制度的建立和发展，是我国民主法治建设的重要标志，对于中国的法治国家建设具有重大的意义。但值得注意的是，24年前建立起的行政诉讼制度，已无法满足当今社会发展的需要，无法适应法治政府建设的进程，亟待做出修改和完善。完善行政诉讼制度必须抓住影响制约行政诉讼制度的关键问题。从行政诉讼实践来看，目前最亟待改革的事项是行政审判体制，而设立行政法院是比较适当的选择。
　　关键词：行政法院；行政诉讼制度；行政审判；审判体制改革；行政法官
　　一、现行行政审判体制的现状分析
　　行政诉讼制度的建立，为化解社会矛盾，规范和限制行政权，保障人民、法人和其他组织合法权益，维护社会稳定发挥了重要作用。近几年来，随着社会和经济快速发展，各类纠纷不断增多，“官民矛盾”激化形成了大量行政争议。但是，由于受到现有行政审判体制的制约，无法有效解决大量的行政争议，使得人民群众往往通过信访等途径进行维权，造成了“信访不信法”的现象，严重影响了社会稳定。与此同时，人民法院在审理案件时受到地方党政机关的各种干预，出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题，难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用，也造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正的现象。
　　行政诉讼制度面临困境的最主要原因在于行政审判体制出现了问题。由于行政争议的特殊性，行政审判体制所暴露的问题相较于我国司法体制一般性问题具有独特性，这些问题严重限制了行政诉讼功能的发挥。具体表现如下。
　　（一）行政审判难以排除干预，严重阻碍了行政审判的公正性
　　独立的司法机关是行政审判得以公正有效的必要条件。然而在现有的体制下，一方面，地方政府占有优势地位，法院的人事和财物皆受制于地方政府，因而在以地方政府的行政机关作为被告的行政争议中，法院要做到“公正无私”就显得底气不足，难以排除来自行政权的干预；另一方面，行政审判庭作为法院的一个内设机构，同样受制于法院内部行政化的不合理干预。一些法院为获得来自地方党政机关在人事安排、财政拨款等方面的利益，往往迫使法官在行政审判方面加以让步，做出对被告有利的判决。正是由于法院的不独立为行政权干预行政审判打开方便之门并最终得以实现。
　　（二）行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题
　　行政机关作为行政诉讼中的被告方，因其自身利益的驱使，加之法治思维的欠缺，使其天然具有对行政诉讼的抵触情绪。这不仅表现在行政机关对法院受案、审理、判决阶段的种种干预，还表现在败诉后对法院判决的抗拒执行、抵制执行，甚至故意刁难。使得原告相对人通过行政诉讼获得的公正判决，遭到被告行政机关的无视，原告本已经通过胜诉判决获得的合法权益因为无法执行而化为乌有，造成“政府败诉拒不执行，法院判决如同废纸”的现象普遍存在。
　　（三）行政审判效率低下，质量难以保证
　　在行政案件的审判中，有些案件应当受理而不受理、超审理期限审结案件的情况比较普遍。法院、相对人、行政机关就一个案子一再协调，往往耗时非常长。法院的裁判率过低，相对人撤诉率过高，其中大多数为“非正常撤诉”。此外，在行政案件审判中，相较于民事、刑事审判，原告的上诉率和申诉率都要高出许多，法律适用不正确的问题也比较普遍。另一方面，审判资源存也在浪费现象。对大多数基层法院的行政庭来说，案件比较少，法官待遇也相对较差，加之行政审判中的种种阻碍，这导致基层行政庭难以留住专业的、优秀的审判人员，原有的行政审判人员专业性也较差，进一步导致了案件审理质量的低下。
　　（四）司法权威缺失，在行政审判中尤其突出
　　在行政审判中，法院受制于党政机关，法官更是难以具备足够的抵御外来的不正当干预的能力。这形成了一种恶性循环：一方面，行政机关的特权意识越来越严重，不把法院放在眼里，法院对其也束手无策，司法的权威性在行政权面前不值一提；另一方面，行政审判质量不高，司法腐败现象滋生，造成人民群众更加对法院和行政诉讼不信任、不认可，使得司法的权威性不被信仰。正是一件件不公正的行政争议案件的不断累积，才最终造成司法权威和公信力的流失。
　　二、改革行政审判体制的路径选择
　　（一）行政审判体制改革的思路
　　现有行政审判体制暴露出的种种的问题，使得行政审判不仅难以发挥对行政权的监督作用，更难以有效解决各类行政争议，行政审判体制的改革因而势在必行。“我们提倡法官在审理行政案件时要有勇气排除来自各方的干扰，但我们更应为他们依法独立公正地行使审判权提供法制上的保证。”〔1〕目前改革的方案有以下3种设计。1。提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，相对集中行政案件管辖权，允许原告选择第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡是以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。2。在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的分院或者巡回法庭，旨在发挥分院和巡回法庭的特殊性和及时性的优点，解决当事人诉讼不便、基层法院拒不受理、执行机关拖延执行和行政机关抗拒执行案件等问题。3。借鉴大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院，专门负责行政审判工作。
　　由于现有行政审判体制暴露出的全面性的危机，在选择改革路径时必须选择整体性的结构化改革，因而第一种方案和第二方案虽然较为现实，但不能根本性解决问题。改革的目的非为治标而意在治本，为此，设立行政法院才是改革的根本出路。建立一套由最高人民法院垂直管理的独立的行政法院系统，不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化的倾向，还能够有效解决知识产权、税务、土地等专业性较强的行政争议，同时，还可以有效监督各级政府机关严格依法行政，确保中央政令畅通。这种体制既有利于提高行政审判的公正性，又有利于行政审判的相对集中，提高行政审判效率，还有利于行政法官积累行政审判经验，提高办案质量。
　　（二）设立行政法院的必要性
　　我国现有的行政审判体制将行政审判组织设于普通的司法组织当中。现实问题表明，这样的设计效果并不好，无法发挥行政审判的功能与作用。独立于现有司法组织的行政法院对从根本上解决行政审判中存在的多方面问题具有必要性。
　　1。设立行政法院有利于提高司法权的权威性和公正性
　　设立独立的行政法院体系，除了能大大提升行政审判的独立性，加强法院依法独立审判的能力，有利于实现行政审判目的外，这种体制上的改变还可以打破目前司法权对行政权角力中弱势的局面，从整体上逐步扭转司法权与行政权在国家权力中的地位对比，提高司法权的权威地位。同时，通过独立的行政审判体制尝试也可以为全面实现审判独立奠定基础。对于司法权本身来说，其最重要的基础来自于人民群众的拥护，来自于被广泛地信仰。正所谓“公生明，廉生威”。目前人民法院权威性和公正性因司法腐败和不公不断遭受公众质疑，如果独立的行政法院能够排除干扰，公正地裁决行政争议，切实地保障合法权益，忠实地履行监督行政权的职能，这将有助于确立法院是“人民权利庇护人”的形象，重新树立司法的权威性和公正性，进而可能整体性地改善我国法治的现状。
　　2。设立行政法院是推进行政诉讼制度发展的突破口
　　设立行政法院不仅是改革行政审判体制的具体内容，从发展行政诉讼制度的全局来看，其关系到行政诉讼制度的内容、步骤与方向的改革。由于受到诸多因素的制约，行政诉讼制度的发展始终难以推进，在《行政诉讼法》面临修改之际，欲使改革确有成效，必须在步骤、方向和具体领域等方面寻找到一个合适的突破口。行政诉讼作为我国目前唯一的“以权制权”的诉讼形态，对审判权的独立性与权威性要求相对较高。基于此，现行行政审判所处的窘境是当前体制缺陷最集中、最深刻的显现，是影响审判权独立最主要的矛盾所在，从而是司法体制改革最需要突破的领域。所以，以行政审判体制为改革的方向是可行的，设立行政法院的行政审判体制是必要的。
　　3。设立行政法院是克服行政审判体制障碍的需要
　　保障司法机关的独立性和权威性是行政审判公正有效的必要条件。现有体制下，法院面临“受理难、审理难、执行难”等种种障碍，当受到行政权干预时司法权所处的弱势地位暴露无遗。同样，就原告方而言，行政诉讼极高的申诉率、上诉率和撤诉率则反映出公众对司法权威不信任的心态以及被告行政机关对原告依法维权的不容忍态度。为此，通过设立独立的行政法院，一方面可以为行政法院行使司法监督权提供制度保障，从而使行政法院有能力拒绝行政机关的非法干预，客观上也使行政机关有所忌惮；另一方面，独立的行政法院也会使得行政审判接受社会各界的监督与评价，有利于防止司法不公和司法腐败。
　　4。设立行政法院可以有效处理专业性较强的行政争议
　　随着行政争议的专业化程度日益明显，由法院行政庭审理行政案件的体制越来越不适应。特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多，靠普通法院的行政庭审理这类案件就显得力有不逮。在目前的法官管理体制下，对于行政法官的知识构成和技能培训并无特别要求，法官在普通法院内部不同审判庭之间的流动性非常大，队伍极不稳定，而且普通法院法官大多没有行政决策和行政执法经验，其专业化水准比较低，不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。如果由独立的行政法院来进行行政审判，这在技术上可以突出行政审判的特殊性，对行政法官提出明确的专业标准，突出对行政法官法律专业知识和实际行政经验的要求和培养，更有效地实现对行政法官的选任和管理，有利于造就高素质的行政法官队伍，更好地适应解决行政争议的专业性需要，及时有效化解行政争议，还有利于从制度上保障行政审判队伍的稳定性。
　　（三）设立行政法院的可行性
　　1。设立行政法院并没有宪法和法院组织法上的障碍虽然《宪法》和《人民法院组织法》中没有关于“行政法院”的专门规定，但是可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。另外，可以借修改《行政诉讼法》的契机，将现行《行政诉讼法》第3条第2款：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”，改为“设立专门法院审理行政案件”，从而消除设置行政法院的法律障碍，并在《行政诉讼法》中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。
　　2。设立行政法院的成本并不会太大
　　行政审判经过长期的实践造就了大批行政审判实务人员，行政法学教育20年来的发展也培养出相当数量的理论研究人员，行政法院所需的专业审判人才储备充足，在来源上面临的困难较小。另外，在现行体制下各级法院下普遍设立行政审判庭和专门人员，而设立行政法院后将根据实际需要精简机构，整编和转移原有人员到新的行政法院，因为人员并没有增加，在编制上可能不升反降。在经费和资产投入上，可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院，因而不会有大的经费和资产投入。总体来说，设立行政法院所实际支出的成本不会很大。
　　3。设立行政法院对现行体制不会造成冲击
　　首先，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。据统计，2008年以来，“人民法院每年受理行政案件（含国家赔偿案件）的数量在人民法院每年受理案件的总量中仅占1。13（2008年以来5年内人民法院受理行政案件约63。3万件，5年内人民法院受理案件的总量为5615。6万件）”。〔2〕其次，以行政法院作为突破口的行政审判体制改革并不涉及《宪法》及《人民法院组织法》等法律的调整。《宪法》第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。因此，行政法院的性质可以同军事法院、海事法院等专门人民法院一样，
　　只是在这个基础上增加一类而已。其作为专门法院，已经有《宪法》依据，只需对《行政诉讼法》条文稍作修改，无关改造整个司法体制、司法组织架构的问题。因而，率先设立独立的行政法院，对现行体制的冲击不会过于强烈，这一尝试在短期内可以实现。
　　4。设立行政法院不存在文化观念上的障碍
　　我国自清末变法以来主要向德、日学习，在法律体系上主要受大陆法系国家影响，新中国成立后学习前苏联法制，但前苏联法制本来就深受大陆法系的影响。确立大陆法系的行政法院体制在法律制度方面有容纳的可能，在文化观念方面有接纳的基础，不致发生因制度移植而导致错位与断裂。
　　三、设立行政法院的制度设计
　　在我国设立行政法院无论对于改革行政审判体制还是对于发展行政诉讼制度都具有划时代的意义，在制度设计时首先应当考虑两个因素：一是应当尽量克服现行行政审判体制的种种弊端；二是要着眼于行政诉讼制度的发展方向有针对性地设计相关制度。基于此，设立行政法院时应当遵循如下原则：第一，应当以最大限度化解行政争议，有效监督行政机关依法行政为宗旨；第二，应当有助于树立司法权威、提升司法公信力；第三，应当克服司法地方化和司法行政化的弊病；第四，应当突出保障司法独立尤其是法官独立。〔3〕
　　（一）行政法院的组织体系
　　行政法院的组织系统分为高等行政法院、上诉行政法院和普通行政法院三级，采取二审终身制。从隶属关系上看，只在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级，上诉和普通行政法院均直接隶属于行政法院体系。各级行政法院在组织上独立，与各级人民法院相分立，两者之间没有隶属关系。在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干普通行政法院，行政法院的设置首先要打破目前司法辖区附属于行政区划的格局，不与行政区划重叠。其次还要要考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等因素。为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和普通行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。巡回法庭由所属行政法院法官组成，主要组成人员定期轮换，所作出的判决、裁定视为所属行政法院作出的判决、裁定。
　　（二）行政法院的职权和受案范围
　　我国设立行政法院的宗旨在于通过司法权制约行政权，行政法院的性质应当定义为司法机关，因而其职权限于行使行政审判权。原来属于人民法院行政审判庭的职权转由行政法院行使，同时，撤销各级人民法院行政审判庭，其他业务庭与行政审判相关的职权也一并取消。设立行政法院后，为有效发挥其功能，应当扩大行政诉讼受案范围。对内部行政行为和抽象行政为，只要有司法权加以制约的必要，行政法院均可进行审查。
　　（三）行政法院的人员构成
　　各级行政法院由院长、副院长和若干名法官组成。高等行政法院院长可由最高人民法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命，其余组成人员均由全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长提名任命；上诉行政法院、普通行政法院的院长、副院长、法官由高等行政法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命。在法官任职资格上，应当严格控制行政法院法官的来源，确保行政法官队伍的高素质。担任行政法官除具备法学专业素质通过国家统一司法考试等条件外，还应当要求有一定的行政经验和社会经验。对学历，年龄也可依客观情况做出相应要求。在行政法院组建初期，为满足行政审判的专业性需要，高等行政法院和上诉行政法院的部分法官可以考虑从具有高级职称的法学教学科研人员、经验丰富的公务员和律师等中考录选任。
　　（四）行政法院的保障制度
　　为确保行政法院能够独立行使审判权，排除行政机关的干预，行政法院的经费都由中央财政拨付，不再依赖地方财政，人事、财政、资产等的管理权均由高等行政法院集中掌握。各级行政法院的设置经费使用人事编制等方案由高等行政法院汇总并通过最高人民法院向全国人大提出，不再受行政机关控制。具体内容如预算的确定、经费的管理与拨付、人事的任免等可先通过行政诉讼法加以规定，并在之后通过专门的行政法院组织法进行详细落实。
　　行政法院的法官在行政审判中的独立地位也应得到相应的制度保障。在职务保障方面，应当规定较长的任期，一经任用即可长期履职，非因法定事由和程序，不得调任、转任，或降职、免职；在待遇方面，给予其较丰厚的工资、福利待遇及退休金保障，既可以提高行政法官的职业吸引力，吸纳优秀人才，又可提升其生活水平和社会地位，保持公正、客观的地位；在晋升方面，上级行政法院的法官一般都应从下级行政法院法官中遴选产生，并可采取年资制的方法，本院院长一般无权决定行政法官的级别晋升。此外，还要建立科学合理的责任追究机制，保证行政法官依法独立公正行使行政审判权，防止出现司法不公和司法腐败，维护司法公正和司法权威。
　　【作者简介】
　　马怀德，中国政法大学副校长，北京市法治政府研究基地主任，国家人文社科重点研究基地诉讼法研究中心副主任，教授，博士研究生导师，校学术委员会副主席、委员，中国法学会行政法学研究会会长，《行政法学研究》主编，中国监察学会常务理事。
　　【注释】
　　〔1〕罗豪才：“关于我国行政诉讼法的修改与完善”（代序），载王振清、吉罗洪主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第2页。
　　〔2〕姜明安：“推进行政审判制度、体制、机制的改革”，载《人民法院报》2013年5月6日第5版。
　　〔3〕马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第327页。