朱福惠刘木林：论我国人民法院的宪法解释和违宪审查提请权

　　
　　【摘要】本文通过对普通法院违宪审查提请权宪法规定的分析，论证了普通法院宪法解释与违宪审查提请权的法理依据，认为普通法院的提请权不仅对履行捍卫人权的职责具有重要意义，而且可以弥补议会审查体制的程序缺陷。我国现行宪法规定全国人大常委会有解释宪法的权力，但并没有规定全国人大常委会解释宪法的程序，立法法第九十条规定最高人民法院有提请全国人大常委会审查法规、规章是否符合宪法和法律的权力，但是对提请的程序和情形也没有做出规定，只是一种字面上的审查。本文提出最高人民法院应当在办理案件的过程中，如果对适用的法律、法规存在合宪性怀疑时，应当中止案件的审理，提请全国人大常委会裁决或者解释宪法。
　　【关键词】提请权；违宪审查；宪法解释；字面审查
　　在宪法法理上，宪法解释权和违宪审查权均由同一国家机关行使，实际上宪法解释权是违宪审查权的一种附属权力，没有违宪审查权即没有法定解释宪法的权力，且此种权力为排他性权力，一旦宪法授予某一国家机关行使，则其他国家机关无权行使。根据宪法解释和违宪审查主体的不同可将违宪审查制分为普通法院、宪法法院、宪法委员会和议会四种体制。在普通法院体制中，法院可以通过对民事、刑事和行政案件的审理附带审查所适用的法律和具有拘束力的法律文件是否符合宪法，并对宪法进行解释，通过普通司法程序即实现其违宪审查的职能，将一般案件的审理与宪法诉讼相结合，普通法院的司法程序完全可以胜任公民基本权利的宪法救济，故此种体制虽然受到司法审查的被动性以及受案范围的限制等法理上的批评，但由审理一般案件的普通法院直接解释宪法在宪政体制上有其存在的合理性。〔1〕
　　在宪法法院、宪法委员会体制中，宪法解释和违宪审查权由专门机关行使，普通法院因行使普通司法权而没有解释宪法的权力，既不能通过受理宪法案件而直接适用宪法裁决争议，也不能在审理普通案件中对适用的法律进行合宪性审查并解释宪法。在宪法法院体制下，宪法的解释以及宪法案件的审理由专门的宪法法院行使。而在宪法委员会体制下，法律、法规以及规范性法律文件的合宪性审查以及宪法解释由专门的宪法委员会行使。宪法法院、宪法委员会在审查主体和程序方面存在诸多差异，但也有共同之处：即其他国家机关具有宪法解释和违宪审查的提请权，当这些国家机关依法提出宪法解释和违宪审查的请求时，宪法法院或者宪法委员会必须在法定期限内做出解释或者裁决，这些国家机关包括国家元首、政府首脑、议员和普通法院等。
　　本文仅从对普通法院的宪法解释提请权进行初步探讨。
　　
　　一、普通法院的宪法解释和违宪审查提请权的宪法规定
　　提请权是指没有宪法解释权和违宪审查权的国家机关为了行使宪法和法律赋予的权力或者为有效地履行宪法职责，当需要对适用于具体案件的法律或应当由其根据宪法和法律决定某些重大问题时，因涉及到宪法条文的内容以及宪法原则的理解而向有宪法解释和违宪审查权的机关提出解释和裁决的请求，宪法解释机关必须在法定期限内进行解释或者做出裁决。可见，普通法院的宪法解释提请权是一种程序性的权力，属于宪法解释和违宪审查体制的组成部分。
　　在宪法法院体制下，由于普通法院在审理案件中没有适用宪法和解释宪法的权力，因此宪法规定其它国家机关具有违宪审查和解释宪法的提请权。奥地利联邦宪法是较早规定普通法院提请权的国家，该宪法第139条规定，联邦政府和州政府有权提请宪法法院裁决联邦或者州的法令是否符合宪法；第89条规定，法院如果认为某项法令违反宪法，应当呈请宪法法院裁决。联邦德国基本法第93条规定，联邦政府、各邦政府以及联邦议会议员有权提请宪法法院裁决法律以及规范性法律文件是否符合基本法；第101条规定，普通法院如在审理案件过程中认为其所适用的法律违反基本法，而该法律的效力与案件的审理有直接关系，应当提请宪法法院审理此案件。如果普通法院在诉讼过程中对国际法规范作为联邦法律的组成部分或者对公民的个人权利与义务发生直接拘束力存在异议，应当提请宪法法院审理。
　　实行宪法法院体制的国家一般都在宪法文本中规定包括普通法院在内的国家机关有违宪审查提请权，如1995年阿塞拜疆共和国宪法第130条规定总统、议会、内阁、最高法院、检察院等有权提请宪法法院对法律、法规和规范性文件的合宪性做出裁决。1995年亚美尼亚共和国宪法第101条规定，总统、政府、议会、议员、地方自治机关有权提请宪法法院对法律、规范性法律文件的合宪进行裁决；法院和总检察长在诉讼程序进行过程中对涉及到具体案件的规范性法律文件如发现存在合宪性问题，也有权提请宪法法院做出裁决。
　　在宪法委员会审查体制下，普通法院同样没有解释宪法和裁决法律是否合宪的权力，由于宪法委员会不是司法机关。因此，宪法委员会有主动审查法律是否合宪的职权，但其它国家机关具有提请宪法委员会审查的权力。法兰西第五共和国宪法第61条规定，共和国总统、总理、国民议会和参议院议长以及六十名议员可以提请宪法委员会对尚未公布的法律的合宪性进行裁决，但该宪法并没有规定普通法院有违宪审查的提请权。1995年哈萨克斯坦共和国宪法第72条则规定：共和国总统、总理、议院议长、议员和法院有权请求宪法委员会审查尚未公布的法律、议会的决议是否符合宪法，并有权请求宪法委员会对宪法做出解释。
　　宪法赋予普通法院的违宪审查提请权可以分为两种：一种是普通法院提请解释宪法；另一种是普通法院提请裁决宪法争议或者审理案件。由于宪法法院和宪法委员会裁决宪法争议或者审理宪法争议案，在多数情况下均需要解释宪法，所以提请宪法法院裁决争议或者审理案件同时会产生解释宪法的效果。
　　
　　二、普通法院宪法解释和违宪审查提请权的法理依据
　　普通法院解释宪法和裁决宪法性争议的权力，主要在于国家机关分权与制约以及人权保障之必需。汉米尔顿对此有深刻认识：“宪法除其它原因外，有意使法院成为人民与立法机关的中间机构，以监督后者局限于其权力范围内行事。所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。”“立法机关不得制定剥夺公民权利的法案，因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”〔2〕普通法院行使包括合宪性审查在内的司法权，既有钳制立法和行政部门之意，又有保障公民基本权利免受立法侵犯之意。
　　宪法法院和宪法委员会作为违宪审查和宪法解释的专门机关，不能审理普通民事和刑事案件。此种制度之设置在于对分权与制约学说不同认识，凯尔森以不同法律规范构成法律秩序为基础，认为法律与宪法的冲突是低级规范与高级规范之间的不一致，之所以应当赋予其它国家机关对法律有违宪审查和宪法解释的提请权，在于参与立法的机关包括公布和副署法律的机关“可能要对这一问题负有责任并受处罚”，而普通法院所适用的法律，如果违反宪法则不应当是有效的法律，而应当予以废除。〔3〕
　　凯尔森的学说从法理上解释了为什么普通法院必须要有违宪审查和宪法解释的提请权，其理由至少有以下两个：其一，法院作为适用法律的司法机关，其司法权来自于宪法授权，因此，法院的职责是通过行使司法权来履行宪法义务，所以法院在行使司法权的过程中审查法律、法规是否符合宪法是其履行宪法义务的体现，法院虽然不能解释宪法，但却不能否定法院有审查法律、法规是否符合宪法的权力，如果法院认为所适用的法律和法规与宪法抵触，有权向宪法法院提出解释宪法或者裁决法律违宪的请求。其二，普通法院适用法律于具体案件，虽然没有宪法解释权，但法院的职责是适用与宪法不相抵触的法律，所以，法院必然对适用法律的合宪性进行司法上的判断。而且法院具有其它政治机关不具有的专业知识和司法经验，对包括宪法在内的法律的理解更加专业，法院对宪法的理解不是一种字面上的形式审查，而是通过案件的审理形成的实质性审查，具有议会审查制和宪法委员会审查制中的事前审查和字面审查不具有的优势。
　　宪法法院和宪法委员会的事前审查和字面审查往往需要政治机关提请审查，政治机关对法律、决定的合宪性表示怀疑或者对宪法条文的含义存在歧义时可以根据宪法的规定向宪法法院和宪法委员会提出审查的请求。在制度设置上，由于政治机关不是司法机关，只是在行使政治权力需要承担宪法责任时才有必要行使合宪性审查的请求权。普通法院的请求权是在具体案件审理中显现法律和法规与宪法的冲突，所以，法律和法规虽然可以在颁布前由专门机关审查其字面上的合宪性，也可以由政治机关或者公民对法律文本在字面上的合宪性提出的质疑，但均不能代替普通法院对宪法适用的理解。德国学者赫尔穆特施泰因贝格对联邦德国基本法第一百零一条规定的法院认为适用于具体案件的法律违宪而中止案件审理并提请宪法法院裁决的规定属于“附带规范控制”，该条规定实际上表示普通法院都有审查法律是否合宪的权力与义务。〔4〕如果认为法律在颁布实施前已经由专门机关预先审查而排除其违宪的可能性，或者推论普通法院适用于具体案件的法律已经是符合宪法的法律，在宪法法理上是不能成立的。只是普通法院在审理民事、刑事和行政案件的过程中虽然可以发现其所适用的法律规范与宪法存在抵触，但因无权解释宪法而只能将其对宪法的理解和法律适用的意见提请有解释权的机关进行解释，或者提请有解释权的机关做出合宪性裁决。
　　普通法院的提请权对履行捍卫人权的职责具有重要意义，自联邦德国基本法第一条规定公民的基本权利具有直接拘束力以来，越来越多的国家在制宪时规定人权具有拘束立法、行政和司法机关的直接效力。如1995年阿塞拜疆共和国宪法第71条规定：“尊重和保护宪法确认的人和公民的权利和自由是立法、执行和司法机关的义务。”1993年俄罗斯联邦宪法第18条规定：“人与公民的权利与自由具有直接拘束力，它决定法律的含义、内容与适用，决定立法机关、执行机关和地方自治机关的活动，并受司法机关的保障。”1994年塔吉克斯坦共和国宪法在2003年修改时在第14条增加规定：“人和公民的权利和自由具有直接拘束力，它们决定法律的目的、内容和适用，决定立法机关、执行机关、地方政府、地方自治组织的活动，并受司法机关的保障。”宪政国家对人权的尊重和保障可以采取多种方式，凡主张基本权利具有直接拘束力的宪法均强调司法权对人权的保障作用，因为宪法上的基本权利直接拘束司法机关。在宪法争议由专门法院或者政治机构裁决的体制下，普通法院如何根据宪法的规定履行保障人权的义务？显然只能是通过对民事、刑事和行政案件的审理来实现人权保障的功能，虽然根据分权原则，它不具有宣布法律违宪和解释宪法的权力，但对其认为违宪的法律有提请专门机关裁决的权力，以防止将违宪的法律适用于个案的判决。
　　宪法法院和宪法委员会裁决宪法争议和解释宪法虽然可以通过主动审查和被动审查相结合解决法律和法规违宪的问题，但行政机关和地方自治机关以及具有公共管理职能的社会组织制定的规范文件违反宪法而侵犯公民基本权利的问题往往不易受到审查。而普通法院根据公民和法人的起诉在审理具体案件的过程中不仅需要审查这些规范文件的合法性，而且同样需要对法律和法规与宪法是否一致进行审查，以保障个人自由不受行政机关和社会组织的侵犯，而且这种审查是经常性的工作。随着时代的进步以及社会组织的发展，宪法上的基本权利条款以及直接拘束力之规定不仅对包括立法权在内的公权力产生规范效力，同时也对社会组织和私法主体产生约束力。
　　因此，立法机关除应当制定法律使基本权利之规定在私法中得以实现外，司法机关应当将基本权利视为“概括条款”的核心内容。〔5〕由此可见，普通法院审理的案件如果发现并认为行政决定、命令以及规章等规范文件侵犯公民的基本权利或者存在与宪法抵触的情形，自然应当提请有权机关进行裁决或者解释宪法。
　　在违宪审查的实践中，由普通法院提请专门机关裁决宪法问题的案件占有相当的比例，据学者统计，意大利法律的违宪审查都是由适用这些法律的民事、刑事和商事法院移送而来的，1984年，登记在案的1489个案件中有1384个是由普通法院提请宪法法院裁决的案件。联邦德国虽然大多数案件是个人向宪法法院申诉的案件，但绝大部分是针对行政法规和司法判决的案件，法院行使合宪性审查提请权对公民基本权利的保障均发生了积极的作用。〔6〕
　　
　　三、立法机关违宪审查和宪法解释的程序缺陷
　　由立法机关解释宪法并裁决违宪问题是传统议会至上观念的制度化，其理论主张被认为是法国启蒙学者卢梭的人民主权学说，此种学说将法律视为公共意志的体现，所以，除了人民本身或者人民的代表有权废除法律外，其它任何机关都没有权力废除法律。如果授权立法机关之外某一国家机关来决定法律的合宪性，那么就有可能存在一个凌驾于立法部门之上的机关，凯尔森在分析法律违宪问题时，对立法机关审查体制的法理进行了归纳：“如果不要求立法机关以外的机关来审查法律的合宪性，法律是否符合宪法的问题就必须只由并且独一无二地由立法机关本身来决定。”〔7〕陈新民总结德国学者关于德国魏玛宪法时期立法者主权的法理时认为：“因为立法者是民意之代表，可为任何法律价值之判断。立法者，是立于宪法及法官之间，惟有法律才可执行宪法。因而，法律的内容和基本规范亦即法律和宪法有否抵触的问题，是属于政治性质的问题，也才由立法者可以解决。”所以，“立法者是最权威的宪法诠释者。”〔8〕
　　随着德国宪法法院和法国宪法委员会的设置，议会至上的观念在欧洲发生了革命性的转变，议会之立法应当受到宪法的约束的观念渐成潮流。然而，将宪法问题视为政治问题而排除司法机关和专门机关审查的法理仍然在个别国家占有支配地位，其中亚州国家的土库曼斯坦、中国和塔吉克斯坦较有代表性。土库曼斯坦宪法第63条规定，议会有权监督宪法的实施，有权裁定国家权力和管理机构的规范性法律文件是否符合宪法。但没有其它国家机关提请议会解释宪法或者裁决法律是否合宪的规定。1982年中华人民共和国宪法第67条规定，全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施。同样也没有关于其它国家机关提请全国人大常委会解释宪法、审查法律、法规合宪性的规定。1994年塔吉克斯坦共和国宪法虽然在第89条规定设置宪法法院裁决宪法争议，但在第61条规定：议会（马吉利西奥利）按照法定程序通过宪法性法律的形式解释宪法，〔9〕可见，塔吉克斯坦共和国议会虽然不能裁决宪法案件并直接解释宪法，但可以以制定宪法性法律的形式来解释宪法，并没有排除立法者的宪法解释权。
　　以立法机关为解释宪法和监督宪法实施的国家，在宪法法理上具有其共同特征：立法机关被视为高于行政和司法的机关，因此，立法机关代表民意，制定法律的行为属于执行宪法的政治行为，不能由立法机关以外的机关来审查法律的合宪性。立法机关可以裁决除法律以外的行政法规、规章以及规范性文件是否符合宪法，但这种裁决属于立法机关主动行使职权的行为，是一种字面上的审查，且审查结果并不公开，体现其作为沉默的宪法解释者的角色。宪法并不明确规定行政机关、议员和司法机关具有合宪性审查的提请权，但宪法性法律规定所有国家机关都有遵守宪法、履行宪法职责的义务。立法机关不接受公民个人提出的裁决宪法争议的请求，立法机关将宪法作为约束立法并由立法机关来执行的法律，宪法的规定包括对基本权利的规定并没有对一切国家机关产生直接拘束力，而是由立法机关来监督其它国家机关履行宪法义务。
　　如果立法机关审查制可以排除其它国家机关违宪审查的提请权，至少需要满足以下三个条件：其一，所有由立法机关制定的法律都是符合宪法的，不需要对立法机关制定的法律进行合宪性质疑。其二，立法机关能够通过主动审查和字面审查可以发现法规、规章、规范性文件或者社会团体章程的所有违宪情形。其三，立法机关制定的法律和经主动审查而未被其宣告违反宪法的法规、规章和规范性文件不存在侵犯公民基本权利的情形，或者虽然存在此种情形，但能够被适用法律的司法机关拒绝适用。
　　然而，上述条件在立法机关审查体制下是不可能满足的，其根本原因在于立法机关的宪法解释和违宪审查权仅仅是一种字面上的解释和审查，缺乏德国宪法法院体制下的附带规范控制，普通法院没有法定程序可以向立法机关提出宪法解释和违宪审查的请求，因此在立法机关和普通法院之间没有程序上的连接，当普通法院发现所适用的法律和法规与宪法抵触或者选择法律适用时存在冲突情形而需要解释宪法时，无权向立法机关提出解释的请求。显而易见，立法机关审查体制因为没有其它国家机关的违宪审查提请权而在公民基本权利的宪法保障上存在严重的程序缺陷：普通法院在审理具体案件的过程中，如果发现其所适用的法律、法规或者规章违反宪法而侵犯公民基本权利，既无权解释宪法，也无权裁定违宪的法律、法规和规章无效，明知是违宪的法律、法规和规章却适用于具体案件，法院作为公民基本权利保障者的宪法职责如何履行？如果法院没有提请权，而公民个人也无权对法院适用违宪法律、法规做出的判决以及其认为违反宪法的法律、法规、规章和规范性文件提请立法机关审查，那么公民的基本权利的保障在程序上便丧失了救济手段。
　　
　　四、我国人民法院提请全国人大常委会解释宪法的法律依据
　　我国1982年宪法第67条规定由全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施，同时规定全国人民代表大会及其常委会有权撤销与宪法相抵触的行政法规、地方性法规以及规范性文件，这些规定实际上确立了立法机关的主动审查体制。根据宪法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例应当在制定后报请全国人民代表大会或者全国人大常委会备案，全国人大常委会据此专门成立了备案审查机构，对接受备案的法规进行合法性和合宪性审查。如果全国人大及其常委会认为法规和规章与宪法和法律相抵触，有权撤销或者要求制定法规的机构予以纠正。
　　为了实施宪法第67条，全国人大常委会设置了专门的法规备案审查机构，从宪法实践来看，此种做法虽有成效，但收效甚微。首先是全国人大常委会并没有解释宪法的法律实践，全国人大常委会虽然通过备案对部分法规的合法性进行审查，但是此种审查属于纸面上的审查，并不是因法规的司法适用而产生了合宪性争议的实质性审查；其次，备案审查的对象为法规和规章，并不涉及到法律的合宪性审查，而且审查的结果也没有在政府相关公告上公开，公民对法规和规章的合宪性审查结果不了解，所以影响不大。我国有些学者据此质疑备案审查的效果，并且根据提出了多种解决方案，如提出在全国人大设置宪法委员会，有学者提出并论证由普通法院设立宪法法庭来受理宪法案件。但有学者提出，我国宪法第67条的规定表明，由全国人大常委会解释宪法已经排除了其他国家机关的解释权，况且全国人大及其常委会通过立法和决定的方式对宪法规范的含义进行了解释，从1979年至2000年间，全国人大及其常委会其有8次解释宪法，如1979年9月13日，全国人大常委会通过的《关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》、1981年6月10日，第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》、1983年9月2日，全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》、1987年1月22日第六届全国人大常委会通过的《关于加强法制教育维护安定团结的决定》1993年9月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，认为这些都属于宪法解释。〔10〕另有学者通过实证方法，在研究法律文献的基础上，认为在1982年宪法颁布以前，全国人大及其常委会也存在宪法解释的实践，并将这种宪法解释的实践归纳为“法律解释案例”、“宪法询问答复案例”和“法律问题解答”等法律咨询答复方式。〔11〕但也有学者对全国人大常委会解释宪法的实践持否定态度，他们认为：“任何解释都必须以解释对象的客观存在为前提”，因此，1983年第六届全国人大常委会第20次会议做出的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留预审和执行逮捕的职权的决定》不是宪法解释，因为宪法没有关于国家安全机关的规定，缺乏解释对象，这一决定仅仅是对宪法和法律没有规定的事项进行补充和修改，是一种创制法律规范的立法行为。况且，全国人大常委会行使宪法解释权等权力“都必须按照法定的议事规则、程序和明示的方式进行，显然从这些决议、决定的形式上丝毫看不出是在解释宪法。”〔12〕
　　全国人大及其常委会作为国家最高权力机关在制定法律和做出决定时，必然涉及到宪法问题，立法机关的立法行为必须遵守宪法，因此全国人大及其常委会事实上存在对宪法的理解与适用的问题。但是，全国人大及其常委会在制定的法律和做出的决定中对宪法规定的补充不具备宪法解释的法定形式，实践中，全国人大常委会的法规备案审查和通过决定解释宪法的做法并不能发挥其应有的作用，这与宪法第67条所期望产生的法律效果不相符合。造成此种现象的原因与宪法授予全国人大常委会解释宪法的权力并没有直接的关系，而与全国人大常委会行使宪法解释权的体制和程序关联紧密。如上文所述，立法机关的宪法解释权和违宪审查权存在程序上难以启动的固有缺陷，因此，国外在宪法体制上赋予其他国家机关以违宪审查的提请权以弥补这一缺陷。我国宪法学者也曾呼吁制定宪法解释程序法，以启动全国人大常委会的宪法解释权，使之适应社会进步与法治国家建设的需要，此种观点确实符合我国宪法解释的体制与现状。近年来，学界对宪法解释体制和程序进行了学术争论，有关体制方面的问题主要涉及到是否应当设置专门的机构来解释宪法和裁决宪法争议，此非本文研究的问题，故不作介绍。另有宪法学者重视对全国人大常委会宪法解释实践和程序改革的研究，认为全国人大常委会已经通过立法、决议或者决定解释宪法，但此种观点受到其它学者质疑，认为全国人大常委会虽然在立法、决议和决定中对宪法条文或者宪法文本上的概念做出了界定，但不属于宪法解释的范畴。然而，无论采取何种宪法解释体制，宪法解释机构要真正履行宪法解释和裁决争议的职能，有效地保障人权和维护宪法秩序，就需要与其它国家机关配合而达到违宪审查的目的。
　　我国人民法院的职能是审理刑事、民事和行政案件，在实践中，人民法院审理案件在适用法律时必然会遇到法律规范与宪法规定相抵触或者不一致的情形，或者所适用的国际条约与宪法的规定相抵触的情形，同时更多的是人民法院所适用的法律和法规存在相互冲突，需要通过解释宪法决定适用的问题，或者人民法院对案件做出判决时没有相应的法律规定作为依据，需要选择宪法规定予以适用。上述情形事实上都需要人民法院在做出终审判决前提请全国人大常委会解释，但人民法院的提请权缺乏明确的法律规定，因此，法院只能在判决中援引宪法条文作为判决的说理依据。〔13〕如果宪法或者法律规定人民法院有权向全国人大常委会提出解释的请求，则人民法院审理类似案件时可以启动宪法解释提请程序。因此，赋予我国人民法院宪法解释提请权有利于全国人大启动解释宪法的程序，
　　从而使宪法真正成为保障人权和公民基本权利的根本法。
　　我国有宪法学者探讨过人民法院宪法解释的提请权问题，认为立法法第43条和第90条的规定是人民法院提请全国人大常委会行使违宪审查权和宪法解释权的直接法律依据。第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。第90条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
　　根据立法法的规定，我国人民法院具有宪法和法律解释的提请权，即有权提请全国人大常委会解释宪法和审查法律、法规是否符合宪法的权力。但在实践中，我国最高人民法院并没有发生在案件审理过程中将适用的法律和法规与宪法不一致时提请全国人大常委会解释宪法的情况，之所以如此，主要原因是立法法规定最高人民法院的提请解释权仍然属于字面意义上的审查和解释权，而非实质意义上的附带规范性审查权。其理由是：第一，人民法院的提请权与其他中央国家机关的提请权置于同一条和同一种情形下做出规定，只要这些机关认为法规和规章违背宪法的都以书面形式向全国人大常委会提出请求。第二，人民法院的提请
　　权不包括全国人大和全国人大常委会制定的法律，只能限于法规和规章。排除了人民法院适用法律过程中对法律合宪性的规范审查权，而人民法院审理案件主要适用法律。第三，人民法院书面提出的请求，全国人大常委会只要求专门委员会进行审查并提出意见，并没有就宪法解释程序做出有别于法律解释的专门规定。第四，立法法只规定了最高人民法院的提请审查权，但没有规定有提请进行宪法解释的权力。
　　因此，立法法规定最高人民法院有提请权，但存在没有明确规定提请解释宪法的权力和提请审查所适用的法律是否合宪的权力，导致立法法第90条不能够产生实效。
　　？
　　五、我国人民法院提请解释宪法的基本程序
　　全国人大常委会已经多次解释香港特别行政区基本法，因此全国人大常委会具有解释宪法的权力和能力。立法法第90条的规定虽然存在缺陷，但仍然明确了最高人民法院提请权。目前需要解决的问题是最高人民法院在什么条件下提请全国人大常委会进行解释。
　　立法法第90条规定，只要人民法院认为法规和规章存在与宪法和法律相抵触的情形，即可以书面请求全国人大常委会审查。最高人民法院如果要启动解释宪法的程序，显然不能完全依赖字面审查程序。根据人民法院审理案件的司法权特征，启动宪法解释需要具备下列条件：
　　第一，各级人民法院在审理案件过程中如果遇到所适用的法律、法规和规章存在与宪法抵触的情形或者存在适用冲突的情形，需要全国人大常委会审查其合宪性或者决定法律的选择性适用而涉及宪法问题时，应当在做出不可上诉的终审判决前，由最高人民法院提请全国人大常委会进行解释或者做出审查决定。
　　第二，各级人民法院在审理案件的过程中遇到所适用的法律、法规和规章侵犯公民的基本权利时，应当中止案件的审理，由最高人民法院提请全国人大常委会解释宪法并裁决法律、法规和规章是否合宪。
　　第三，各级人民法院在审理案件的过程中遇到需要适用宪法条文作为裁决案件的依据，从而必须解释宪法时，应当中上案件的审理，由最高人民法院提请全国人大常委会做出解释和决定。
　　第四，各级人民法院在审理案件过程中，如果当事人或者辩护人提出法院所适用的法律、法规和规章与宪法相抵触，人民法院应当进行审查，如果理由成立，应当中止案件的审理，由最高人民法院提请全国人大常委会进行解释或者做出决定。
　　第五，全国人大常委会应当在法定时间内做出是否同意最高人民法院意见的决定，以保证案件能够继续审理。如果同意最高人民法院的意见，应当召开会议予以审议并做出解释和决定，全国人大常委会的解释和决定应当在官方刊物上公告。
　　上述程序性规定符合我国宪法和立法法的原则和规定，为了保证全国人大常委会解释宪法的权威性，应当在全国人大常委会下设宪法专家咨询委员会，全国人大常委会在解释宪法时应当先征求专家咨询委员会的意见。
　　
　　朱福惠，厦门大学法学院教授；刘木林，厦门大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。
　　【注释】
　　〔1〕如凯尔森认为：“如果一个普通法院有权审查一个法律的合宪性，它可能只是有权在它认为该法律是违宪法律时就拒绝将它适用于具体案件，而其它机关却仍然具有适用该法律的义务。”参见奥凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第177页。
　　〔2〕美汉米尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年6月版，第392393页。
　　〔3〕参见前注〔1〕，奥凯尔森书，第177页。
　　〔4〕美路易斯亨金、阿尔伯特罗森塔尔编：《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，生活读书新知三联书店1996年版，第275页。
　　〔5〕参见陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第229、330页。
　　〔6〕参见前注〔4〕，美路易斯亨金、阿尔伯特罗森塔尔编书，第47页。
　　〔7〕前注〔1〕，奥凯尔森书，第176页。
　　〔8〕前注〔5〕，陈新民书，第147页。
　　〔9〕塔吉克斯坦共和国1999年修改了1994年宪法，将一院制议会改为两院制议会，议会的俄文音译为“马吉利西奥利”，它由“马吉利西米利”和“马吉利西哈莫扬达贡”两院组成，前者相当于国民大会，后者相当于众议院。
　　〔10〕参见胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期。
　　〔11〕参见周伟：《1982年宪法以前的宪法解释与违宪审查案例之启示》，载《四川师范大学学报》2004年第1期。
　　〔12〕苗连营：《宪法解释的功能、原则及其中国图景》，载《法律科学》2004年第6期。
　　〔13〕参见朱福惠：《我国人民法院裁判文书援引〈宪法〉研究》，载《现代法学》2010年第1期。