杨俊青：论劳动教养制度与现行法律的冲突

　　
　　【摘要】具有中国特色的劳动教养制度，风雨兼程地走过了56年的岁月，其“教育人、感化人、挽救人”的宗旨始终未变，对特定时期社会秩序的维护，以及预防和减少犯罪发挥了不可磨灭的历史作用。然而，在依法治国理念已经深入人心的今天，人们把关注的目光投向近年来发生的具有典型性违反法律的劳动教养侵权案件，开始重新审视并质疑劳动教养制度的本质及存在的合理性、合法性。文章尝试运用理论与实践结合的方法，探讨劳动教养制度存在的历史定位及法律依据，论证劳动教养制度与现行法律间存在的冲突，以寻觅改革劳动教养制度的途径。
　　【关键词】劳动教养；法律冲突；废除
　　
　　2012年10月9日，国务院新闻办公室发表《中国的司法改革》白皮书阐明：改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门做了大量的调研论证工作，广泛听取了专家学者和人大代表的意见与建议，正在研究具体的改革方案。2013年1月7日召开的全国政法工作电视电话会议把劳教制度改革作为今年重点推进的“四项改革”之一，饱受争议的劳教制度终于被提上改革日程。2013年司法部部长吴爱英在全国两会期间表示，劳动教养制度改革正在积极稳妥推进。全国人大代表、湖南省公安厅副厅长胡旭曦近日透露，湖南省已经暂停上报的劳动教养案件的审批工作。广东、云南等多省份目前也已停止审批。本文在此基础上研究我国劳动教养制度与现行法律间冲突以及劳动教养制度的存废问题，探讨并期望对劳动教养制度的改革和司法实践提供一些建议。
　　
　　一、劳动教养制度的发展过程
　　（一）劳动教养制度的提出
　　从1956年1月10日，中共中央发布《关于各省市立即筹办劳动教养机构的指示》、《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》及1957年8月3日国务院发布《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）历史的时间背景来看，劳动教养制度的提出属于我国建国初期。针对的是在肃清反革命运动中被审查的不够判刑的反革命分子、坏分子而政治上又不适合留用的人，目的是将这些人集中起来送到一定地方，一方面替国家做工自食其力，一方面对他们进行政治、思想改造工作。嗣后国务院颁布《决定》，初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，主要针对的对象是“不够逮捕判刑条件而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的人员，以及当时被划为右派的人员。同年8月4日，《人民日报》就《决定》发表社论《为什么要实行劳动教养》，并对此解释道：”对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；采取简单的惩罚办法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。“该社论强调：”劳动教养同劳动改造罪犯是有区别的，它同救济鳏寡孤独的教养院也不相同。“随后在一年左右的时间里全国先后建起百余处劳教场所，形成县办、社办乃至生产队也办劳教，劳教人员近百万人次。之后的23年中，对被劳动教养人员的劳动期限没有明确的规定，一些人度过了20余年的劳教生涯｛1｝。
　　（二）劳动教养制度的发展
　　国务院于1979年11月29日颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》，明确劳动教养可限制和剥夺人身自由1至3年并可延长一年，但在执法中却屡见重复劳教的现象。
　　《劳动教养试行办法》于1982年1月21日颁布，增加的对象为”家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件“的人。第10条规定：对下列几种人收容劳动教养，包括：1罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；2结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为。屡教不改，不够刑事处分的；4聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6。教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。
　　1986年，全国人大常委会通过了《治安管理处罚条例》，1990年12月，全国人大常委会通过了《作为劳动教养制度的补充，关于禁毒的决定》，1991年9月，全国人大常委会通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，成为扩大劳动教养条件的补充。
　　据不完全统计，目前我国有300余个劳动教养管理所，除收教犯有盗窃、诈骗、赌博、聚众斗殴、寻衅滋事等不构成犯罪的人外，主要对象是重复卖淫、嫖娼和重复吸毒等违法之人。前述法律的颁布实施，扩大了劳动教养对象范畴而其他行政法规、司法解释乃至个别省市通过的地方法规或部门规章，都加剧了劳动教养对象扩大化｛2｝。
　　2002年6月1日，公安部颁布《公安机关办理劳动教养案件规定》，在第2章用整章的篇幅对40多年来各种关于劳动教养适用对象的规定进行了分析总结。其中第9条至第12条的规定，可以将适用劳动教养的条件归纳为以下两个方面：即劳动教养的主体条件和劳动教养的客观条件。
　　所谓适用劳动教养的主体条件，是指接受劳动教养处理的人在年龄、身份、身体状况、责任能力以及因此而引起的适用条件和处罚原则方面的必要条件，包括以下几个方面：
　　1适用劳动教养的人必须年满16周岁。对未成年人决定劳动教养，应当严格控制；
　　2适用劳动教养的人应当是具有责任能力的人和无生理缺陷及其他身体情况的人；
　　3适用劳动教养的人应当是在中国境内实施违法犯罪行为的特定的中国公民。
　　所谓适用劳动教养的客观条件，是指使用劳动教养的客观事实，即违法犯罪行为的性质、情节以及危害程度等方面的条件和情形。根据《公安机关办理劳动教养案件规定》第9条共10项的规定，适用劳动教养的行为可归纳为下列两类：
　　1应当依法决定劳动教养的行为：即第9条中的10项规定；
　　2可以决定劳动教养的行为：第9条第十项后半部分规定的内容为”对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。
　　因此，公安部2002年6月1日颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》，再次将劳动教养制度从理论到实际适用程序化｛3｝。
　　
　　二、劳动教养制度的应用现状
　　2009年6月，江苏常州市民吴产娣、陆菊华、朱玉妹在北京上访搭乘公交车没买车票，被劳教一年。已经结束劳动教养的朱玉妹、吴产娣、陆菊华无一例外都提出了行政诉讼，但都被一审、二审法院驳回｛4｝。
　　2011年4月，重庆网友方竹笋因为在网络上针对李庄案发表言论，引来了两年劳教，这就是网络上有名的“一坨屎”案。2012年6月29日，经过庭审，重庆市三中院当庭宣判：确认被告重庆市人民政府劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定违法。目前，方竹笋正在申请国家赔偿｛5｝。
　　2012年9月10日，公开开庭审理的重庆彭水大学生村官任建宇转发微博被劳动教养申诉案，还在接受劳动教养的任建宇参加了庭审。25岁的重庆小伙任建宇曾经是一名大学生村官。2011年9月他的两年试用期满，正在公示等待转正的时候，因在腾讯微博和QQ空间里复制、转发和点评“一百多条负面信息”，被重庆市劳教委决定劳动教养两年。此后，因任建宇被限制人身自由，只能由其父亲向法院提起行政诉讼，要求撤销劳动教养决定。重庆市第三中级人民法院对该案进行了公开审理。作为原告的任建宇也出现在法庭上。庭审中双方争论的焦点是，任建宇案是否已经过了诉讼期限，重庆市劳教委对任建宇作出的劳教决定是否合法。因案情重大，案件在程序、实体等问题上都需要进一步核实，合议庭决定择期宣判。而任建宇只是重庆“打黑”运动因言获罪被劳动教养人员中的其中之一｛6｝。
　　上述劳动教养案例，只是近年来发生在我们现实生活中引起社会普遍关注的典型案例，从中不难看出我国劳动教养制度中被劳动教养人员因身份的不同或违法行为方式的不同，其使用的范围正在不断的扩大，甚至不少地方出台的行政条例规定对多次非正常上访的行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任外，凡符合劳动教养条件的都予以劳动教养。更可悲的是在河南某乡政府门口曾挂出这样的标语：“非法上访，一次拘留，两次劳教，三次判刑。”中国社科院社会问题研究中心主任于建嵘专门调查上访劳动教养案件。他认为，在一些地方劳动教养制度“已沦为地方政府官员假借维稳名义，行打击报复的工具”。
　　从劳动教养现实发展状况来看，目前已成为我国授予公安机关、劳动教养管理委员会和地方政府所享有一种特权，它看起来貌似有法律依据，其实已俨然成为控制人们思想、维护社会秩序的工具，是限制人身自由和权利的法外之法。这一现象引起法学专家学者更深层次的思考，即劳动教养制度存在的合法性问题，特别是在我国依法治国的今天，劳动教养制度继续适用，已经严重地与我国多部现行法律相冲突。
　　
　　三、劳动教养制度与现行法律冲突
　　（一）劳动教养制度与现行《宪法》冲突
　　《中华人民共和国宪法》第5条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。第37条规定：任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。第42条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。
　　从宪法第5条规定来看，劳动教养制度作为行政机关行政处罚已经与作为国家根本法的宪法规定相抵触，劳动教养制度的制定已超越了宪法赋予我国行政机关的行政权力。从宪法第37条规定来审视劳动教养制度，进一步验证了劳动教养制度违反宪法中公民的人身自由不受侵犯，非经法定程序不受逮捕、非法拘禁或者限制公民的人身自由的规定，而1979年11月29日国务院颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》中明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由长达1至3年，必要时可延长一年。劳动教养制度从审查、决定到执行均由公安机关完成，欠缺有效的监督机制，严重侵犯了公民的人身权利和人身自由。再从宪法第42条规定来看劳动教养制度中的劳动，我国宪法规定我国公民有劳动的权利和义务，但是这种劳动的内涵应当不包括强制劳动，而劳动教养中的劳动具有强制性，如果被劳动教养人员消极怠工或拒绝劳动将会得到更严厉的处罚。
　　（二）劳动教养制度与《立法法》冲突
　　我国第九届全国人民代表大会第三次会议2000年3月15日通过，自2000年7月1日起施行了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）。
　　《立法法》作为一部完善和规范立法活动的国家基本法律，
　　其起草、制定与实施受到社会各界的广泛关注。《立法法》的立法精神就是为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法所制定。《立法法》第2条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。《立法法》强调立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。《立法法》第8条更是对有关人身权利事项限定为只能制定法律，即犯罪和刑罚、公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚。第9条同时规定第8条规定的事项尚未制定法律的，由全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规，但同时规定有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》第87条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销，其中包括超越权限的、下位法违反上位法规定的、违背法定程序的等。
　　劳动教养制度作为国务院行政决定虽经过全国人大常委会的批准，但劳动教养制度没有依照法定的权限和程序，并非严格意义上的法律，因此劳动教养制度应当按照《立法法》相关规定，在2000年7月1日《立法法》颁布实施后即应修改与废止或者改变及撤销，且应当依法按照法定程序制定法律｛7｝。
　　（三）劳动教养制度与现行《刑法》冲突
　　我国《刑法》明确规定法无明文不为罪、法无明文即自由。判处刑罚的轻重，应当与罪犯所犯罪行和所应承担的刑事责任相适应。但在我国司法实践中却长期存在着游离于刑法之外的劳动教养措施。在性质上，劳动教养与刑罚有别，它不是一个刑种，而是限制被教养人人身自由，强制进行教育改造以防止其重新违法犯罪、维护社会安宁的一种司法措施。
　　劳动教养制度的核心内容和根本任务是改造人、挽救人、教育人，但在处罚期限、处罚强度适当性方面，甚至比刑法严厉。《国务院关于劳动教养的补充规定》中明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由长达1至3年，必要时可延长一年，其限制人身自由的程度和严厉性远远超过刑法中的管制和拘役，在刑事审判中，犯罪嫌疑人有充分的申辩权，有期徒刑还可以有缓刑的形式。而作为一种非刑事处理的手段，劳动教养制度则没有赋予犯罪嫌疑人更多公开申辩的机会，更不存在“缓刑”的形式，与我国罪行法定、宽严相济的刑事政策相悖｛8｝。
　　（四）劳动教养制度与现行《行政处罚法》、《行政强制法》冲突
　　《行政处罚法》第10条第一款规定：行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第64条第2款规定：本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。同属行政法规的《劳动教养试行办法》中的“劳动教养”，其限制人身自由的处罚，事实上与《行政处罚法》规定的处罚发生矛盾和冲突，成为已经缺乏法律依据的所谓“法规”。
　　《行政处罚法》要求行政处罚必须建立一个完备的监督制约机制，相对于行政机关内部的监督机制即行政复核而言，行政复议和行政诉讼对正确实施行政处罚，有效防止执法人员徇私舞弊、滥用职权，侵犯公民合法权利有着至关重要的意义。而“劳动教养”作为一种最严厉的行政处罚，严重缺乏监督和制约。首先，《劳动教养试行办法》第12条规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应当撤销劳动教养。经复查后，本人还不服的，则应坚持劳动教养。即被劳动教养的人，对主要事实不服的，只能提起申诉，由原审批机关复查，复查决定即为终局决定｛9｝。这种显而易见的不完备的监督机制，直接导致了大量违法悲剧案例的发生；其次，《行政强制法》第2款规定的限制人身自由的强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，而劳动教养规定的限制人身自由不是暂时性的，其期限甚至超过刑罚期限。
　　前述案例中江苏常州市民吴产娣、陆菊华、朱玉妹在北京上访搭乘公交车没买车票，被劳教一年，重庆网友方竹笋因为在网络上针对李庄案发表言论引来了两年劳教，重庆彭水大学生村官任建宇转发微博被劳动教养二年申诉案，只有方竹笋在劳动教养执行前得到了一张重庆市人民政府劳动教养管理委员会下发的一张《聆讯告知书》，但方竹笋放弃了聆讯权利，他认为申请聆讯也无用，值得庆幸的是方竹笋劳动教养决定已被法院判决违法。吴产娣等就没有那么幸运，在劳动教养执行完毕后申请行政诉讼却被法院驳回。
　　2012年11月19日、20日两天时间，对于大学生村官任建宇的好坏消息接踵而至。首先是重庆市劳教委以处理不当为由撤销了对任建宇的劳动教养决定的“好消息”，其次是重庆市第三中级人民法院对任建宇被劳动教养申诉案一审宣判，裁定驳回其起诉的“坏消息”，从任建宇父亲帮助儿子申诉案开庭审理到劳教委撤销对任建宇的劳动教养决定再到法院驳回任建宇的起诉，又历时60天的时间，任建宇才被解除限制人身自由的强制措施。法院裁定驳回起诉的理由是“任建宇提起的诉讼已超过法定起诉期限”，结论像是合乎法律规定，但具体分析任建宇被劳教的过程，自始至终都与我国现行法律相悖，令人不可的是法院竟然抛开劳教委在任建宇被劳动教养过程中所有程序严重违法且违法在先的法律事实，而用行政诉讼法的严谨程序，给了一个因莫须有的罪名被限制人身自由15个月零两天的大学生村官一份所谓的“公正裁定”。这个结果耐人寻味，对任建宇来说更是苛刻。《人民日报》对此裁定发表评论：有明白，才有清白；有公平，才有公信。
　　由此可见1989年通过的《行政诉讼法》、1990年颁布的《行政复议条例》和1999年施行的《行政复议法》，虽然分别将劳动教养纳入行政诉讼和行政复议的受案范围，但由于程序的缺失和规定的不完善，导致一些被劳动教养的人员实现权利救济十分的艰难。
　　（五）劳动教养制度与我国政府签署的国际条约不符
　　作为《公民权利与政治权利国际公约》的缔约国我们应当履行国际公约的义务。首先该公约第8条规定：任何人都不应被要求从事强迫或强制的劳动。第9条规定：除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得加以任意逮捕或拘禁，任何人不得被剥夺自由。其次，《强迫劳动公约》规定：除因法院判决有罪而被迫从事劳动等例外情况外，缔约国不得以惩罚相威胁，强使任何人从事本人不曾表示自愿从事的所有工作或劳动。再次，《废止强迫劳动公约》规定：缔约国应制止并不利用任何强迫劳动，对免于强迫劳动权加以更详尽的规定｛10｝。
　　我国劳动教养制度不仅与我国签署的国际条约相冲突，与我国政府一贯坚持的“条约必须信守”的原则同样冲突，因为恪守所缔结和参加的国际公约，履行自己所应承担的条约义务是缔约国签署条约的前提和保证。
　　
　　四、改革劳动教养制度的建议
　　近年来，在劳动教养应当如何改革的问题上有过多种声音，包括：完全废除；纳入治安处分或司法化及准司法化，但无论怎样改革，都充分印证了对其存在的弊病的认识实际上早已成为共识。在国家多次重申公民知情权、参与权、表达权、监督权必须得到应有保障的前提下，纵观劳动教养制度的发展变化，特别是通过对劳动教养制度与现行法律冲突的研究分析及从法制价值来看，作为我国预防犯罪法律制度的劳动教养制度，在我国法制尚未健全的情况下起到了比较积极的补充，对社会治安综合治理发挥过一定的作用，但劳动教养制度已完成在我国特定的历史时期的特定历史使命，无论在实体上还是在程序上，都与我国现行法律制度相冲突，其存在已无法与当今依法治国的中国特色社会主义法治理念相统一，由于劳教制度缺乏法律依据，有悖程序正义，笔者认为于法于理都应废除。2013年全国两会期间清华大学社会系教授郭于华直言：“非法之法即恶法，应该废除，必须废除”。因此建议全国人大对劳动教养制度进行违宪、违法审查的工作，尽快制定改革方案，使之与我国社会主义法律体系、社会主义依法治国理念相统一，使公民的宪法权利、人身权利和财产权利真正得到有效保护。
　　【作者简介】
　　杨俊青，山西财经大学教授。
　　【参考文献】
　　｛1｝王宏玉劳动教养理论与实务教程〔M〕北京：外经贸大学出版社，2012。6。
　　｛2｝陈泽宪，林小春劳动教养改革刍议〔M〕北京：法律出版社，1998。
　　｛3｝卢伟东关于劳动教养制度改革的若干思考〔D〕郑州大学，2007。（8）。
　　｛4｝3名上访者未买1元公交车票被判劳教，南方周末，网址：http：www。sina。com。cn20111021。
　　｛5｝重庆方竹笋讽刺王立军被劳教一年后法院判撤销，南方人物周刊，网址：httpsohu。com。cn20120907。
　　｛6｝重庆大学生村官任建宇获释因发帖被劳教1年多，半岛新闻网，网址：newsbandao。cn20121120。
　　｛7｝何艳明论劳动教养的性质〔M〕北京：中国政法大学，2003。
　　｛8｝赵秉志，杨诚劳动教养制度的检讨与改革〔M〕中国人民公安大学出版社，2008。（7）。
　　｛9｝马海波，劳动教养制度立法研究〔M〕武汉：武汉大学，2004。（8）
　　｛10｝王铁崖国际法〔M〕北京：法律出版社，1997。