何宗海：教育改革不应回避的几个重大问题

　　2010年5月6日，国务院常务会审议通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》的通过，使本属于教育系统层面上的问题，一下子提升到政府工作层面上来了。
　　从宏观经济的角度上说来，教育体制是国家经济体制的重要组成部分。教育体制改革的问题，是改革开放30年来，伴随着经济体制改革同时提上议事日程的重要事项。要求教育改革的呼声日益高涨，是因为教育体制已远远滞后于经济体制的改革与发展，严重不适应现代教育发展规律和民众受教育的实际需求。人们要求改革的，不是怎样以发展掩饰教育中存在的问题，不是怎样改善和加强政府对教育的领导，而是怎样以科学求实的态度对待教育和教育发展中存在的一些重大现实问题，比如如何依法界定政府对教育的管理职责职能，即政府该管什么，不该管什么？怎样依法保障《义务教育法》的有效实施，即义务教育阶段教育保障制度需要不需要建立，如何建立？在社会普遍建立现代产权制度的大背景下，教育产权谁来保护，现代教育产权制度需不需要建立，如何建立？社会资源配置日益市场化的前提下，教育资源如何配置？等等。《纲要》对这些涉及到教育当前和长远发展的重大问题，基本上都回避了。回避了这些问题，反使教育改革与发展更增加了一定的难度。还在今年3月，方案征求意见时，有学者曾质疑《规划纲要》回避重大问题。教育部则进一步回避说：“不是事无巨细地对具体问题都要作出反应，《纲要》中的一句话的背后都会有具体的实施方案”。那么，《纲要》中没有的话和没有提到的改革事项，背后会有怎样“具体的实施方案”呢？
　　《纲要》回避了政府教育管理职责职能模糊不清的问题
　　政府究竟对教育该管什么，不该管什么？这些年来，一直是人们议论纷纷的话题，也是人们对教育最不满意的中心话题。教育具有行政管理属性，这是不可否认和不可替代的政府权力。教育的行政性是指国家、政府及其教育行政部门依法行使教育管理的权力和职能，是对各种教育活动实施控制、协调、指导和监督等的总称。在执行层面上的基本含义：是政府教育行政部门按照国家教育法律法规赋予的程序和有限权限，行使其教育管理的职能行为。这些年来，正是由于对教育行政权限缺乏明确的法律界定，各级政府及其教育行政主管部门，在教育管理方面管了许多不能管、不该管和管不了的事情；在教育教学实践中，今天是游戏规则的制定者，明天是裁判员，后天又成了运动员，闹出了许多矛盾纠纷，惹出了许多经济事端，往往搞得自己非常被动。教育官办化倾向越来越严重，衙门习气充斥于学府，学术造假，思想流俗；官办教育正在使我国现代教育的功能及其价值观念发生着严重的退化。今天强调说教育有多重要，听起来重要到官有多大，教育就有多大的程度；而实则是，教育的重要性往往被教育机构的行政级别所代替：教育有多大，官就有多大，行政权力就有多大。
　　《纲要》回避了义务教育阶段教育保障制度不落实的问题
　　我国现行的社会保障制度，是以个人受益为基本前提的公共资源配置制度，既体现了社会主义制度的优越性，也体现了社会主义市场经济条件下，作为个体的社会成员的基本权利的平等性和法定不受剥夺的特性。义务教育应该也必须纳入社会保障制度，像其他保险制度一样，实行实名制义务教育保险，使每一个进入义务教育学龄段的孩子，以及职业教育阶段应享受资源补贴的人员，都享有一份切实的教育保障。义务教育以及职业教育实施过程中的“无主受益”，不符合相关法律的本意。义务教育阶段教育保障制度的缺位，导致了民众教育选择权受限制。受教育权是一种社会经济权利。现代公共教育是一种民事权利义务关系。接受教育和选择教育是受教育权的重要内容。半个多世纪以来，我国一直沿用统一的行政手段配置公共教育资源。这种资源配置方式，造就了遍布中国广大城乡的名目繁多的名校、重点学校和“巨无霸”学校。
　　《纲要》回避了现代教育产权制度缺失的问题
　　产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利。界定清楚教育的权利义务关系，是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种制度选择。由于缺乏科学完善的现代教育产权制度，教育产业的市场地位得不到完全确认，教育经济长期徘徊于市场经济之外，形成了教育相对于整个市场经济体系的死角和盲区。目前，我国教育产权，不论是公立教育还是私立教育，普遍存在产权不明晰、权责不明确、保护不严格和流转不顺畅的问题，与社会主义市场经济发展趋势相悖的明显特征是：没能将教育资源的各种功能按照市场规律的要求进行规范化的优化组合，发挥其应有的效用；没能将现实的教育资源关系和教育资源运用规范组合成现代教育产权制度；没能很好地对所有教育资源所形成的产权形式加以制度化、法律化的保护；没能赋予教育产权主体合法占有该产权的法定主体资格，促使其在参与教育市场的竞争中有效运作。近年来，教育界因资产权属、经费缺位和教师工资待遇等问题而引起的各类纠纷事端频发。一起又一起的侵占教育资产、挤占挪用教育经费和教师集体停课、静坐罢课、非正常上访、退休教师上书请愿等事件，开始暴露了我国长期实行的“无产权教育”制度的隐患，敲响了“无产权教育”危机四伏的警钟。
　　市场经济就是产权经济，没有产权就没有市场。产权是一种被法律认可的人类社会行为关系，即产权主体要通过行使财产权力和职能的行为来实现自身的权力和利益。这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为能力，同时也是产权主体获得利益的根据和保障。教育产权既是产权经济的有机组成部分，也是一定教育价值的体现。当教育成为人类社会生活不可或缺的人力资本生产方式后，由教育资源的稀缺性派生出来的产权关系便客观地体现着它的市场价值。现行的教育管理体制将公共教育尤其是义务教育视为纯粹的无产出投入，不计成本，不计回报，淡化经营理念。长此以往，便会导致教育与社会相脱离、教育经济与市场经济相脱离的倾向日益严重，不利于继承和弘扬民族优良的教育文化传统和树立正确的教育价值观念，不利于教育经济的有效发展和教育知识成果的有效转化。在市场上，产权是体现公平的重要砝码。清晰的教育产权关系体现着民主的教育需求和自由的教育选择。清晰的教育产权关系更能以贯彻教育资源的民主化配置。
　　《纲要》回避了教育资源配置的方式问题
　　在资源稀缺的教育市场上，由产权制度通过具体的、责权利明晰的制度安排解决各种矛盾争端，总比单一的行政措施更为和谐有效，更为科学合理。当前，我国的公共教育资源及其配置普遍存在所有者缺位现象，公共教育资源的配置仍然沿用30年前计划经济时代的“一大二公”的配置方式。市场配置教育资源，是维护教育资源高效安全的有效措施。通过市场配置手段，可从所有权关系和服务对象上，改变教育资源所有者缺位的混乱状态。
　　党的十四大以来的18年间，我国在资源配置方式上的成功实践充分表明，教育资源实行市场配置是可行的。由于市场配置教育资源的工作相对滞后于其他领域资源的市场化配置，仍然需要在实践中进一步探索，逐步完善。凡是具有行政管理职能的、由公共财政投入作支撑的行业、产业和产品，仍然需要科学周密的计划和体现公平原则的政策安排，教育也应当如此。由于教育的特殊性，市场配置教育资源需要采取特殊的政策措施。无论是经过怎样的变革，公共教育资源的配置仍将是政府及其教育行政部门的一项基本职能。强调政府职能转变并不意味着政府可以放弃对公共教育资源配置方面的宏观计划和管理。实现教育资源市场配置后，更需要政府以科学计划为先导，周密监管为保证，管自己该管的、能管的事情。但这并不意味着政府及其教育行政部门还可以像在计划经济时代那样，将公共教育资源（主要是指公共财政用于教育的经费和相关教育资产部分）直接用于无限制地开办并不体现教育公益性和公平性的各类公办“重点学校”，无休止地扩大公办教师队伍。教育资源的配置应在制度体制保障下，遵循公益公平法定、受益主体明确、产权明晰、权利利益对称、教育主体自主和“能推向市场的都要推向市场”的基本原则。教育政策是保证教育产权有效行使的强大武器。教育政策是否真正民主，主要看其是否反映了现实社会各方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益。教育政策的民主性集中体现着教育资源的民主配置。教育政策的民主，在很大程度上体现着教育市场竞争规则的民主。市场配置教育资源的过程，也是教育资源由计划管理型向市场服务型转化的过程。这个过程可充分体现教育资源配置有计划地竞争性原则和行政权力适度原则，充分体现资源配置的公开性、公平性的客观要求，也可起到防止利用行政权力进行教育资源寻租，提高政府绩效的作用。
　　人人都知道现实生活中存在着严重的教育不公平问题，可是，教育不公平的真正根源在哪里？
　　方案并不重要，重要的是知行；概念并不重要，重要的是理性；国家财政性教育支出占GDP多大比例并不重要，重要的是支出的规章制度和方式方法。道理非常简单，就像学生的考试成绩并不重要，重要的是学习习惯和学习过程一样。