李祥云：税费改革前后义务教育投入地区差异及其变化的实证分析

　　〔摘要〕考察税费改革前后全国小学和初中生均投入的地区差异及其变化发现，相对于税费改革前，改革后全国小学生均投入的省际分布不平等状况没有明显的改善，而初中则更加恶化。从对差异及其变化的分解结果来看，绝大多数年份小学和初中生均支出省际差异变化主要是由集中效应引起的。东部地区内部差异对总体差异贡献最大，其贡献率接近60。把义务教育经费全部纳入财政预算内拨款，并提高贫困地区的预算内人员和公用支出的标准，将会极大改善义务教育生均投入省际分布不平等的状况。
　　〔关键词〕义务教育；农村税费改革；教育经费；生均投入
　　〔作者简介〕李祥云，中南财经政法大学财政税务学院副教授、博士（武汉430073）
　　生均教育经费差异性分析在教育财政研究中非常常见。这主要是基于一些学者对教育机会均等的一种界说，即对于相同背景和能力的个体，若给予相同的投入，教育机会均等就是结果均等。
　　教育机会不均等可能源于教育投入的差异。自20世纪90年代以来，我国义务教育投入的地区差异备受人们关注，国内学者也围绕这一问题进行了大量研究。〔2〕为了解农村税费改革后义务教育财政管理体制的适度集中和筹资机制变化，尤其是中央政府对中西部地区义务教育财政的强势干预，究竟对缩小义务教育投入地区差异产生了什么样的作用，本研究收集了19952006年31个省（直辖市、自治区）的义务教育支出数据，考察税费改革前后义务教育投入地区差异变化，并对其进行系统的因素分解分析。
　　五、税费改革前后全国义务教育投入差异分区域分解分析
　　为数众多的研究都认为，农村税费改革以前我国义务教育管理和筹资责任下放到地方后，地方经济发展的不平衡和地方财力悬殊是导致义务教育支出不平等的根本原因。农村税费改革后中央分区域采取了不同的义务教育财政支持政策，即中央加大了中西部各省份义务教育财政转移支付力度，在近几年新增的财政预算内义务教育拨款中，西部近80和中部60的经费是来自于中央财政专项补助，而东部各省只有特别困难县才得到了中央补助。为了研究这些分区域有区别的义务教育财政支持政策对区域间义务教育支出差异产生的影响，课题组利用泰尔指数的分解公式，分别估算了19952006年间各组组内差异和组间差异及其各自对总体差异的贡献率。（见表7、表8）
　　从表7小学分解的结果来看，东部地区内部差异较大，且其变化趋势与总体差异相同，即其泰尔指数从1995年的01060上升至2004年的01145，此后2005年和2006年又小幅下降。中部地区内部各省份各年份小学生均支出差异很小。
　　就趋势而言，税费改革后，中部地区内部各年份小学生均支出差异较改革前略有扩大。西部地区内部小学生均支出差异略比中部地区高，但其泰尔指数也很小，在时间上无明显的变化趋势。从贡献率来看，无论是税费改革前还是改革后，全国小学生均支出的总体差异主要是各区域内部差异所引起的，共解释了总体差异的70。其中东部地区内部小学生均支出差异对总体贡献最大，税费改革后它对总体差异的贡献率接近60。组间差异对总体差异贡献率维持在30左右，且无明显的时间变化趋势。
　　从表8初中生均支出泰尔指数分解的结果来看，东部地区内部初中生均支出差异较大，且呈现出逐年扩大的趋势。中部地区内部各年份的初中生均支出差异非常小，且无明显的时间变化趋势。
　　西部地区内部各年份初中生均支出差异大于中部，但远小于东部，且在税费改革后呈逐年缩小的趋势。从贡献率来看，初中生均支出的总体差异都是由各地域内部差异引起的，对总体差异贡献率平均在65左右。其中，东部地区的内部差异对总体差异贡献率逐年增加，组间差异对总体差异的贡献率在税费改革后明显提高。
　　总之，税费改革后中央对中西部地区义务教育财政强势干预，在缩小组内差异方面起了一定作用，但对于缩小组间差异似乎没有发挥作用。
　　尤其是初中生均支出的组间差异还出现了扩大的迹象。一种可能解释是，税费改革后中央对中西部地区的转移支付更多的是弥补农民及学生家庭教育投入迅速退出留下的缺口，这些补助尚不足以抵消东部与中西部因财政能力悬殊而导致的日益扩大的地区差异。系统的因素分解分析如下。
　　一是就中小学生均支出省际分布总体情况而言，税费改革后全国小学生均支出省际分布的基尼系数没有明显时间趋势，而用泰尔指数衡量的小学生均支出省际分布差异要高于改革前，表明改革后小学生均支出中段分布变化并不大，但两端分布的绝对差距在扩大；而税费改革后全国初中生均支出省际分布的基尼系数和泰尔指数都要明显高于改革前。
　　二是就交叉比较税费改革前后中小学生均支出省际分布情况而言，税费改革前全国小学生均支出省际分布的基尼系数要大于初中，改革后则是初中大于小学；而用泰尔指数衡量的全国小学和初中生均支出省际分布差异，直至2004年后才出现初中大于小学的情况。
　　三是单从推行税费改革后情况来看，义务教育财政体制适度集中，只是在调整当年对小学生均支出省际分布差异产生了积极影响，但没有遏制住初中生均支出省际分布差距扩大的势头。至于2005年“新机制”实施后出现的全国小学和初中生均支出省际分布差异略有缩小的迹象，是否代表一种趋势还有待进一步观察。
　　四是运用基尼系数分解公式对税费改革前后各年份的省际差异分项分解分析发现，无论初中还是小学，生均预算内人员支出对总体差异贡献最大，但它是促减的。不过，这项支出均等化作用在税费改革后逐渐减弱；其余三项支出在税费改革后都是促增的（预算内公用支出在2006年是一个例外）。同时还发现，2006年因对西部农村地区义务教育实行免除杂费政策，而将公用经费全部纳入财政预算内，极大地改善了全国预算内义务教育公用支出分布不平等的程度。另外，针对贫困地区中小学规范收费政策，扩大了预算外人员和公用支出的省际差异。
　　五是就省际差异变化而言，绝大多数年份尤其是税费改革后小学和初中生均支出分布省际差异的变化主要是由集中效应引起的，即主要是由于各分项支出的分布差距变化引起的，各效应对各年份间基尼系数变化的贡献率也充分证实了这一点。这说明各省财力状况对教育支出的集中率在较大程度上影响了生均支出分布的省际差异，而省内各分项支出比例变动对省际差异产生的影响不大。
　　六是就各组组间差异和组内差异而言，全国小学和初中生均支出的总体差异主要是由组内差异引起的，共解释了总体差异的70左右，其中东部地区内部差异对总体差异贡献率最大（平均在50以上），且逐年在提高。值得注意的是，税费改革后初中生均支出地域间差异出现了逐年扩大的趋势。
　　从上述分析的结论不难发现，将义务教育经费全部纳入财政预算内拨款，并提高贫困地区的人员和公用预算内支出标准，将会极大改善义务教育生均支出省际分布不平等的状况。由于义务教育生均支出省际分布的差距变化主要是由集中效应引起的，故要从根本上缩小省际差异上还有待规范的、能均等各省财力的财政转移支付制度的建立。