何宗海：免除义务教育学杂费是喜还是忧？

　　从年月日开始，中国实现了城乡义务教育全部免除学杂费。面对日益发展的多元化国内市场和经济全球化浪潮，这一举措对于中国教育的未来，是喜？是忧？还将拭目以待。
　　义务教育学杂费是义务教育阶段中小学生及其家庭用于接受教育的支出。本应由学生和家庭承担的学杂费，现在由政府全额承担了，对于广大中小学生和他们的家庭来说，应当是一件好事情。但这仅仅是一种现象。这一政策的出台，短期在国内引起的良性轰动效应是显而易见的，因为它表面上减轻了遍布城乡的经济困难家庭经济负担，直接解决了因交不起学费而失学的孩子们及家庭的燃眉之急。
　　公共教育是一项社会劳动。这项劳动具有明显的投入和产出过程。有产出就必然有投入。教育投入，是指国家、社会、学校和家庭按其职责分工的不同，所承担的经济责任和教育义务；教育产出，是指由国家、社会和家庭因教育投入的因果关系所享受的人力资源成果。免除了义务教育学杂费，从事义务教育劳动的成本是免除不了的。这些成本费用仍然由国家通过公共财政补贴的渠道，有计划地配置到了各个公办学校。这样一来，政府支配公共教育经费的权力就更集中了，人民群众享受教育的选择权就更受限制了。
　　接受教育和选择教育是受教育权的重要内容。“受教育权，是我国宪法赋予公民的一项基本权利，也是公民享受其他文化教育的前提和基础。所谓受教育权，是指公民享有从国家接受文化教育的机会和获得受教育的物质帮助的权利，其内容包括受教育机会权、受教育条件权和公正评价权三个方面”〔1〕。我国法学界认为，受教育权属于社会经济权利的范畴。
　　中华民族自古不吃嗟来之食。全部免除学杂费究竟是怎么一回事，我们弄明白了吗？在法治社会的大背景下，教育和受教育是一种民事权利义务关系。对于受教育者来说，这种全部免费是接受馈赠，还是享受权利？世上没有免费的午餐。免除学杂费的方式本不是免费的午餐，本质地说来，仍然是一种公共教育资源通过行政权力运作的配置方式，是一种计划经济时代遗留下来的一大二公的公共资源配置方式。新中国的教育历史一再见证了，高度集中的公共教育资源配置方式，造就了遍布中国广大城乡的名目繁多的名校、重点学校和“巨无霸”学校。表面上，不从每家每户收取学费了，实际上是把义务教育阶段的教育补贴无主受益地公摊了。
　　我国著名经济学家张五常先生曾经说过这样一段话：人与人之间的权利要界定清楚，模糊不清的话，大家都没饭吃。权利界定清楚后才会有市场，市场是不可能在权利混淆的情况下运作的〔2〕。界定清楚教育的权利义务关系，是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种制度选择。无论从法律的、经济的或是管理的、专业的等任何角度看今天的教育，人们都不得不承认，公共教育（不区分所有制形式）终归是一种国家计划指导下的市场经济行为。在资源稀缺的教育市场上，由权利义务关系通过具体的、责权利明晰的制度安排解决各种矛盾争端，总比单一的行政措施更为和谐有效，更为科学合理。
　　免除义务教育学杂费方式的推广实行，使得原本不明晰的中国教育产权关系更加含混不清了。这一政策的长期实行，势必造成公共教育资源配置新一轮的高度集权，各级教育部门理所当然地成了全中国亿万中小学生及其家长的衣食父母；将会通过行政权力营造一个更大规模的权钱不分、权责不清的新兴教育阶层，无限制地增加现代教育的官办色彩，更大范围地蚕食公共教育资源。长期实行全部免除学杂费的教育资源配置方式，将会导致受教育的选择权被剥夺，优质教育资源永远不属于偏远地区和贫困家庭的孩子，城乡教育差距将会越来越大。
　　有人将免除义务教育学杂费与免除农业税相提并论，其实两者具有本质不同。免除农业税政策是让利与民，惠济农民、扶持农业、加强新农村建设的一项重要措施；是“该我收的钱我不收了”的政策。而免除义务教育学杂费，则是限制属于义务教育阶段中小学生应享受的受教育权利的行为；是“该我发的钱我不发了”的政策。设想，如果现在有人提出，医疗保险改变个方式，用于支付医疗保险的公共卫生费用统一由卫生部门配置，大家像计划经济时代一样，看病随意上医院就是了。行得通吗？
　　教育学杂费是一种稀缺性的社会资源。党的十七大报告明确提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。公共选择理论认为，人们必须破除凡是国家都会全心全意地为公众服务的观念；政府本身也存在缺陷，包括由政策失当和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我扩张和权力寻租等〔3〕。市场配置教育资源的过程，也是教育资源由计划管理型向市场服务型转化的过程。很明显，市场配置教育资源的一个突出特点是，在教育实践中确立教育市场的资源配置机制，使教育和谐地融入现代市场。这个过程，可充分体现教育资源配置有计划地竞争性原则和行政权力适度原则，充分体现资源配置的公开性、公平性的客观要求，也可起到防止利用行政权力进行教育资源寻租，提高政府绩效的作用。
　　把义务教育阶段中小学生应享受的教育补贴纳入社会保障的法制轨道进行管理运作，是市场配置教育资源的客观要求。义务教育阶段的制度保障应该也必须成为社会保障系统之一，国家教育战略才能落到实处。由社会统筹的养老、医疗、失业、计生等各项保险，以及最低生活保障制度、残疾人福利保障制度、住房公积金制度等等，均以实名制的形式由符合条件者个人参与，依照相关法规，公共资源直接配置给个人，机会均等，个人受益。唯独教育资源仍然以“一大二公”的传统方式进行配置，形成了普遍性的受益主体真空，既不能真正体现公益公平，又不能保证有效使用。以义务教育为例，一个适龄学生，从小学一年级到初中毕业的9年间，他应当享受多少义务教育经费补贴，怎样享受，享受到了没有？不但他本人不知道，他的家长不知道，甚至他的学校也说不清楚。在目前的教育管理体制下，公共教育资源配置的主体不明确，权属不明晰，已给教育发展带来了诸多隐患；无论是计划配置资源还是市场配置资源，目前的配置方式都已显示出明显的弊端〔4〕。
　　科学有效的方式是建立义务教育保障制度。我国的教育制度与教育资源一样，也存在着稀缺性。当制度供给短缺时，经济发展和社会进步将受到制约。在某些条件下，制度制约比资源制约更为关键〔5〕。教育资产和教育资本以及政策性教育资源的权责利高度统一、产权主体归属明确和产权收益（包括公共财政投入和各类学费及办学收入等）归属具体明确，是现代教育产权制度的基础；权属主体和责任主体（教育主体和教育自主权）明确、权利义务保护严格，是现代教育产权制度基本要求。建立健全义务教育保障制度，在市场经济框架体制下逐步建立完善统一、开放有序的教育市场体系，是实现市场配置教育资源、实现教育公平的基础。
　　义务教育保障制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全，发育不完善的情况下，我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍。首先是现代教育产权制度尚未建立，资源配制的主体不明确，目标不清晰，保障不完善，缺乏健全的法规政策支持。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学”，才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。把义务教育补贴通过这种制度“发”给每一个人，由个人行使受教育的权利，选择受教育的条件和场所。
　　受教育权既然属于社会经济权利的范畴，享受义务教育资源的权利便是现代教育产权制度的有机组成部分。亚当斯密当初提出和论述的著名的“看不见的手”，就包含了产权制度对于市场的作用：只要有适当的法律与制度的框架，个人追逐他们自己的利益的行动，可以无意识地（不经意地）产生有利于整个“社会”利益的结果〔5〕。现代经济学家们相信，制度是一个国家长期经济绩效的首要决定因素，其重要性超过了资源、劳动力和技术。不同时期的经济学家们经过长期的研究所形成的共识是，产权制度是经济运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。这一共识也为义务教育保障制度的建立提供了理论和实践的依据。
　　建立义务教育保障制度的最终目的，是通过对义务阶段教育责、权、利关系确认和制度保障下市场配置教育资源，以提高义务教育资源配置和使用的效率，实现教育与市场的合理融合，和谐发展。只有教育产权的法律地位受到足够的尊重和制度的保护，国家教育发展战略才能够如期实现，公平、有序的竞争才有可能存在，统一的教育市场才有可能真正形成。否则，在义务教育保障制度缺失的情况下，义务教育运行的交易成本将是一股不受市场经济规律制约的暗流，会受到行政权力的干涉；教育市场始终处于一种不公平竞争状态之中，教育经济不仅得不到充分的发展，教育的社会效益也必然越来越低下。只有建立了义务教育保障制度，教育市场的秩序才会逐步地建立起来，统一的教育市场才能逐步形成，义务教育的社会价值才能够确定和体现。
　　参考文献：
　　〔1〕据《百度百科受教育权》；
　　〔2〕《成都日报》2007年04月24日《张五常：天才都是别人说的》，记者：傅小永曾繁旭；
　　〔3〕王雍君著《公共经济学》第23页，高等教育出版社；
　　〔4〕何宗海：《论制度保障下市场配置教育资源》；
　　〔5〕王雍君《公共经济学》，高等教育出版社，第32页。