何宗海：是谁动了义务教育的奶酪？

　　2008年7月26日，《南方农村报》发表题为《一个政府与两家法院的较量雷州1700万义务教育补贴争夺战》的报道，披露了一件由10多年前，政府拖欠建筑工程款引起的债务纠纷。这是一起法院在案件执行长期无果，不能结案的情况下，强制将雷州市政府教育“专户”上的1700万资金查封，用于划拨抵债的事件。据报道，这笔资金的查封，已影响到雷州市600多所中小学的38万学生和老师，影响到秋季开学时全市学校的正常运转。
　　法院：为何六亲不认？
　　这事闹大了。听起来是一件“情况非常严重”的事情。在中国老百姓传统印象中，政府就等于法律。跟政府过不去，就等于是跟法律过不去。还真就有人跟政府较上劲儿了。政府是如何为建筑工程债务坐上民事被告席的，是法院要调解审理的事情，不是我们这里要讨论的话题；究竟官大，还是法大，是30前改革开放一开始就热议过的命题。我们想说的是：是谁竟然敢冒天下之大不韪，动了政府“专款专用”的义务教育经费来为建筑承包商抵偿陈年旧债？那“600多所中小学的38万学生和老师”所代表的雷州市教育教学秩序，无疑是维护相关教育法律法规不受侵害的法定标的，无疑是保持和谐社会稳定的底线和向世人宣示道德公理的筹码，你敢动吗？这次还真就有人动了。动这块义务教育奶酪的，不是别人，是法院，是两家具有执行权的基层法院。难道法院敢不听政府的？你还指望不指望政府给你划拨人员工资福利和行政办公经费了？你就不明白行政当局还有一套保护教育经费的行政法规吗？
　　法院当然知道。2006年1月，国家财政部、教育部印发了《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》的通知（财教〔2006〕5号），其中第三条规定：“农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转、在教学活动和后勤服务等方面开支的费用。不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支”。全国各地的财政、教育部门也依此作了相应的规定。这只是上级政府部门对下级政府部门的规定，法院可能没有接到这样的通知。即使接到了，法院有法院的规定和执行程序。一场拖了10多年之久的合同纠纷，原本是工程承包商与雷州市政府之间的债务官司。在官司面前，政府历来是强势的，没有人能把政府怎么样，何况这是受法律特殊保护的义务教育专项经费。这次却看到了两个强势的基层法院，人们犹如看到了两只幼狮碰到了一头不把绵羊当回事的黄牛。“专户”之争惊动了上级机关，省检察院、财政厅、教育厅曾向两基层法院发文，要求“立即停止划款，撤消冻结，以保障雷州市义务教育的顺利进行”。考虑到教育经费的特殊性和敏感性，法院只是暂停划扣被封款项，但拒绝解封。中院因受到当地干预无法执行，省高院毫不含糊，决定异地执行，改由肇庆铁路运输法院接替中院继续催债，将已查封的雷州市政府的3块土地转交肇庆铁路运输法院拍卖，作抵债处理。这起进入执行程序的案件，是已生效的判决。法院这样做肯定有法院的依据和准绳。
　　这一次，“救救孩子”的呼声，被市场经济的浪潮声渐渐吞没了，似乎不再像鲁迅那个时代透人心肺。其真实原因是，今天“救救孩子”的呼声，是从一些政府官员那儿发出的。是政府欠了人家的钱，孩子们被连累的。这一现象是否可以证明：在市场经济条件下，不但没有任何超越价值规律的特殊利益能够受到国家法律以及司法机关的特殊保护，恰恰相反，任何超越价值规律的特殊利益都要受到国家法律以及司法机关的依法追究。
　　法院，这次你体现了法的精神，令人敬重。中国的法院开始跟政府斗法了。中国的法治进程有戏了。
　　政府：为何行为失灵？
　　公共经济学理论意义上的政府失灵，是指社会生产短缺或者过剩、信息不足、官僚主义、缺乏市场激励、政策频繁变化等。本来，市政建设工程款与义务教育经费之间是风马牛不相及的两回事，怎么就扯在一块儿了呢？
　　首先是政府你做了自己不能做的事情。在政绩观念驱动下由好大喜功的官僚主义导致的决策失误，是现阶段我国各基层政府失灵的主要表现形式，是对市场经济运行构成“堰塞”的“时代病”。媒体披露的详细情况是，雷州市政府历来都在“负债运行”。上世纪90年代，雷州市搞了很多工程，主要是水利工程和市政工程项目，历史欠债很多，“单单覃斗镇的一个流沙港项目就欠债1000多万”。雷州市政府欠债面太广，算上利息已有好几个亿了，“逢年过节领导想到了就给批个几万”。法院判决往往被当成最后一根救命稻草〔1〕。从中看出，“专户”事件的爆发并不是偶然的，是由来已久的“时代病”导致了雷州市政府超越自身财政承受力，为所不能为，最终欠债累累，行为失灵，信誉缺失。嗟乎！天下原来也有政府办不了的事情？西方经济学家们有一句富有哲理的话大致是这样说的：没有政府是万万不能的，但政府却不是万能的。
　　其次是政府你做了自己不该做的事情。雷州市政府也感到委屈：明明是专款专用的教育经费，怎么也有人敢动呢？这里需要弄明白的是，这笔资金是公共教育经费还是政府行政经费？政府应当以怎样的规范行为对教育负责？至今，我们的政府和政府教育行政部门并没有（可能也不想）弄明白，公共教育经费与政府行政经费有什么区别。早在年月起施行的《中华人民共和国教育法》就规定，教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项〔2〕。10多年过去了，教育的“事权”与“财权”仍然是两张皮。是教育人没有管理财务的能力呢，还是政府领导对教育不放心呢？教育经费放在政府的“专户”上，是政府所有，还是政府受委托管理？如果是受委托管理，和学校签没签订委托协议？如果签订了托管协议，法院还真的不好强制查封划拨。人们会传统地认为，只有把钱攥在自己手里，揣在自己腰包里才是最安全的。政府不应该有这种传统认识。其实大家都明白，教育专项经费不是你政府的钱，那是依国家法律支付给教育的专项资金。既然是办教育的钱，由办教育者管理使用是合理合法的；政府可以监督，谁用错了，谁装自己腰包了，你可以依法追究其行政责任甚至法律责任。但长期放在政府自己的口袋里，实践证明，不仅是不安全的，而且是不合法的。这是政府管了你不该管的钱，做了你不该做的事。
　　第三是该政府做的事情你没做好。“专户”事件产生的根源已有10多年之久，本来有多次协调解决的机会，可是政府总是没有很好把握，总以为自己是天下老大，不把别人当回事；不仅拿建筑包工头不当回事，而且拿法院也不当回事。比如，工程1995年就竣工了，当时欠工程款仅400万元。拖了10年，400万元欠款本息总额已高达近千万元。10多年后，建筑商“实在受不了”，才一纸诉状，将雷州市政府方面告上法庭。建筑承包商们也不容易。在他们看来，做政府工程是最保险的。为争取到政府工程，他们不惜血本，垫资、赊账、拖欠民工工资，甚至托人请客说情、送礼行贿，无所不用。令他们不曾预料的是，政府失信的事情竟然也屡屡发生。400万元，对于靠一把瓦刀起家养家糊口的建筑承包商来说是个天数，对于你政府，只要有一点儿法律责任意识，少买几辆轿车，晚建几年大楼，及时解决了，也不至于债务在10多年间像滚雪球似的越滚越大，年年当被告，月月上法庭。一个体体面面的政府，为了这点儿债务，像做贼似的，今天把钱藏在这里，明天把钱掖在那里。再比如，判决生效后，法院在数年间曾反复与政府协商如何结案了事。你说教育专款不能动，那好，听你的，和你协商拍卖3块土地抵债。你却又不配合，以“估价过低、贱卖国家资产”为由阻止拍卖。你能卖高价法院当然更欢迎，可你却不作为。这大家就弄不明白了，政府既不还债，又把土地捂在手里，到底想干什么？如果是建筑承包商欠了政府的钱10年不还，法院还会这么客气吗？政府领导也该设身处地想一想，假如你是建筑承包商，假如你是法官，是法院院长，你会怎么做？
　　制度：为何连累教育？
　　教育资源历来是一种稀缺性资源。有一本公共经济学教科书，对产权制度的重要性作了这样的形象描述：“在稀缺性的现实世界里，产权无比重要。在这样的世界里，如果没有一套法律制度区分和保障‘你的和我的’，人们将有足够的动机掠夺而不是创造财富”〔3〕。
　　透过雷州“专户”事件，人们是否看到，我们的教育缺的不是资源，而是制度，是有效保护教育资源、区分“你的和我的”的教育产权制度。建立现代教育产权制度的最终目的是通过对现代教育责、权、利的关系确认和制度保障下市场配置教育资源，以提高教育资源配置和使用的效率，实现教育与市场的合理融合，和谐发展。必须建立与社会主义市场经济体制相适应的教育产权制度，理顺中央及地方各级政府、社区、学校、家长和学生在教育活动中的产权关系，完善学校的内部治理机制〔4〕。
　　由于制度的缺失，至今，包括政府领导在内的一些人们会习惯地认为，教育经费就是“政府的钱”。教育经费是政府的钱吗？好像是，好像又不是。至少在现阶段，是又不是。你说是，它长期以来确实是由政府支配使用的，政府给你，你就可以使用；政府不给你，你学校拖欠教师工资，教师罢课闹事，校长到政府部门把头磕破了也没脾气。你说不是，政府一方面解释说这是教育专项资金，一方面却又死死地捂在自己的口袋里，没有“一支笔”签字，谁也动它不得。这次法院不听你政府的了你把基本账户上的钱转移光了，以为教育专户固若金汤；把楼堂馆所建得像皇宫似的，搞起政绩工程来像大款似的，吃喝玩乐花钱像流水似的。那好，咱就不信马王爷三只眼，先封了再说。这一招果然奏效了。
　　贻误教育就是误人子弟，肯定是有罪的。关键是贻误教育的根源在那里？现代教育产权制度的缺失，是这起“专户”事件之所以影响教育的直接根源。现代教育产权制度是一种将教育产权的各种功能按照一定的教育教学规范予以优化组合、发挥其效用的制度；是由一系列教育产权关系和教育产权运用规范组合而成的制度；是对所有教育产权形式加以保护的一种法律制度〔5〕。学校教职员工的工资福利、养老保险和正常的办公经费是不是必须经过政府领导逐月审批？不审批行不行？能不能形成一种专项资金自动流程，定时定额定点定户支配？《教育法》规定的“按照事权和财权相统一”使用教育经费的原则，能不能真正落到实处？如果建立起一套行之有效的现代教育产权制度，教育经费按期直接划拨到学校账户，这起案子即便是再拖10年，法院也绝不会想到查封教育经费做抵债的。
　　注释：
　　〔1〕付淼、霍丽敏：《一个政府与两家法院的较量》，《南方农村报》，2008年7月26日；
　　〔2〕《中华人民共和国教育法》第五十五条；
　　〔3〕王雍君《公共经济学》，高等教育出版社，第43页；
　　〔4〕《中国教育金融网》：《市场经济条件下的现代教育产权制度》编者按；
　　〔5〕市场经济条件下的现代教育产权制度。