教育改革关键在管办分离

　　大学要避免成为既得利益集团，不能以“阵地意识”和“牟利意识”，强化教育垄断。
　　嘉宾
　　秦晖清华大学教授
　　秋风时事评论员
　　信力建广东省信孚教育集团董事长
　　把公立教育资源跟教育行政部门剥离开来
　　把整个公立教育的资产，包括公立大学的资产，从教育行政部门的名下剥离出来，避免变成部门所有，这应该是教育改革的当务之急。
　　信力建：高校评估现在引起很大争议。要害在于教育行政部门对高校的微观干预，这种微观干预已经到了无孔不入的地步。现在教育行政部门既管大学，又办大学，权力没有边界。问题的根子在这里。
　　怎么改变？管办分离现在比较流行。教育行政部门应该以基础教育为先，主要办义务教育而不是办大学。大学交给社会办，交给地方办。经济发达的地区，甚至可以以县为主办大学，也就是发达国家的社区大学。这样一来，高等教育的供给就不难最大化。
　　笑蜀：现任的科技部长是大学校长出身，他做大学校长时说过一句话：大学不能成为既得利益集团。这话很切中要害。任何国家都有公立大学，但人家的公立大学不是既得利益集团，我们的公立大学能这么说吗？而之所以有这种分别，原因之一是借助传统的所谓“阵地意识”，强化教育垄断。
　　秦晖：改革前是“阵地”意识，改革后还要加上“牟利”意识。
　　笑蜀：现在主要是“牟利”意识，“阵地”意识往往服务于牟利需要。公立大学的创收乃至整个公立教育的创收，不敢说绝后，至少是空前。尽管教育行政部门后来不得不否定教育产业化的提法，但公立大学乃至整个公立教育已经事实上产业化，公立大学乃至整个公立教育成了中国最大的利益集团之一。
　　要害在于部门所有制。怎样让教育行政部门成为一个第三方机构当然它仍要部分行使中央政府的管理权威，但在行使这个管理权威的同时，应该以中介、协调功能为主，从而把整个公立教育的资产，包括公立大学的资产，从它的名下剥离出来，避免变成部门所有。这应该是教育改革的当务之急。
　　秦晖：在所谓的权力市场经济条件下，教育行政部门和其他国有垄断部门一样存在着严重的“弃责争利”的问题：不仅疏离了公共服务职能，实际上把公众资产变成“部门”的资产，而且进一步变成本部门“内部人”的谋利工具，但“内部人”又并不承担资产责任。它一方面在市场中利用公共资源为本部门“创收”，另一方面又利用权力搞垄断，排除来自民间的竞争。
　　信力建：要让教育行政部门超脱一些，关键是把公立教育资源跟它剥离开来。第一个是财权，要把所有大学的财产归到国资委，财政部的拨款不应通过教育行政部门，而应按照一定程序直接拨到各个大学；第二个是用人权，大学校长遴选不能让教育行政部门操盘，公立大学要下放给地方和社会，校长任免权随之下放，可以教授自己推选，也可以地方政府举荐，教育行政部门备案就行了。
　　秦晖：管、办分离这个提法不错，教育行政部门本来只应负责国家教育政策的宏观协调，但现在何止是宏观协调这些年教育方面的高度集权越来越厉害，连研究生招生都变成全国统一命题了。
　　笑蜀：对。教育的走势跟整个社会的走势是背道而驰的。随着市场经济的发展，整个社会越来越分权，但整个教育体制却越来越高度集权。
　　秋风：教育领域实行高度集权是没有道理的。根据市场、法治的原则，国家在教育上更多的是义务而不是权力。作为国民，不管是基于谋生的需要，还是精神健康发育的需要，都有权利要求国家提供一定程度的基本教育。国家已经就此征过税，就应该有一部分税收用于教育支付。但是，国家提供的主要是一定程度教育所需要的资源，教育的内容、方式，则应由社会来决定。从这个意义上说，教育相对于国家，拥有独立地位，属于社会自治的一个十分重要的领域。
　　保证这一点的恰当制度安排，只有学校自治。国家目前的任务是收缩权力，通过法律等手段，构造教育自治的治理秩序，对教育的微观干预则会对教育造成十分严重的损害。
　　大学无分私立公立，都应建立公共治理结构
　　应该有一个公众性机构作为大学的最高决策机构，公众人士的比例占多数。这个公众性机构，能够在现场代表公众的利益。
　　秦晖：国外所谓公立大学私立大学，区别只不过是谁出钱。公立大学有权问国家要钱，至于大学校长怎么聘，专业怎么定，教授怎么请，就跟国家没什么关系了，私立大学由董事会来决定，公立大学照样有一个类似的机构，来保障社会的充分参与。
　　秋风：现在好多国有独资企业尝试建立董事会，如果安排比较合理，就能够实现管、办分离。国有企业属国民所有、公众所有，而不是政府所有。公立学校有两层含义，一是政府承担主要的拨款责任，另一个，它是公众所有，旨在满足公众需求、追求公共利益的大学。
　　要让这些企业、学校始终如一地只服务于公共目标，就必须在企业、大学的治理结构上作出某些安排。应该有一个公众性机构作为每个国有企业或者大学的最高决策机构，既承担决策的权力，又承担最终的责任。它可以叫理事会，也可以叫董事会。这个董事会、理事会的成员构成应当是公众性的，可以有企业内部的人，也可以有政府官员，但同时，必须包括社会公众人士，比如经济学家、律师甚至普通民众，公众人士的比例也应当占多数。这个公众性机构，能够在现场代表公众的利益，对国有企业、学校的资产以及企业重大经营活动作出最后决定，也能够对管理层的日常业务进行在场的监督。
　　我特别强调了“在场”，这是很重要的。现在的国有企业、公立学校确实接受监督，但它只接受行政监督，就好比老子对儿子的监督，他们的利益本来就是一体化的。结果，国企和公立学校很容易被内部人控制，国有资产变成了管理层的资产，公众的非营利目标被私人的营利性目标压倒。
　　笑蜀：管办分离的讨论其实可以归结成关于治理结构的讨论。现在实际上是统归教育行政部门所有和治理。管办分离则要变部门所有为公共所有，变部门治理为公共治理。
　　信力建：哈佛大学和斯坦福大学是这方面的经典案例。两校的创始人首先捐资捐地办学，并且为管理学校成立基金，基金主要通过地产收入、社会、校友捐款以及学生交纳学费等方式筹措资金。基金委员会（或是董事会）是专门管理运营基金的，另设校务委员会管理学校，形成了董事会不具体参与校务管理而由教授会治校的传统。
　　笑蜀：这两块是分开的，但都体现公众参与、公众治理。似乎可以断言，所有大学，乃至所有学校都应该是公众所有、公众治理，只不过最初的出资者不同而已私立大学是私人出资占主导地位；公立大学是国家出资占主导地位。
　　秋风：主要是最初的出资人身份不同，公立大学最初主要是政府投资，但后来也接受很多私人捐款，现在中国各个公立大学也是如此。私立大学最初固然主要是私人出资，但后来也接受政府拨款捐款，公共属性就越来越强。
　　秦晖：不论私立还是公立，都是大学自治，即便私立大学也不能由出资人说了算，公立大学当然更不能这样。
　　秋风：这是由大学的性质所决定的。大学是服务于公众的，尤其是大学涉及到真理、学术、思想等领域，这些涉及到长远的文化、精神生活，只能借助自治制度来治理。
　　通过拨款法定化实现教育资源的均衡配置
　　教育预算要法定化，可以是一届人大调整一次，但这五年中间，不许再有变化。正确的财政原则应该是雪中送炭，而不是锦上添花。
　　秋风：接下来讨论基础教育。现在的基础教育存在很大缺陷，都带有很强的营利性质。于是人们要求政府强化监管。殊不知，公立教育的商业化本来就是政府的政策导致的，教育行政主管部门与学校也有过于复杂的利益关系。
　　因此，要恢复公立基础教育的公益性，前提仍然是自治。只不过，这种自治要与公众的广泛参与紧密联系。基础教育有其特殊性，社区居民可以很方便地参与。如何扩大这类学校的公众参与，是一个值得特别重视的问题，解决了这个问题，可以在很大程度上改变公立学校目前的扭曲状态。
　　秦晖：基础教育和高等教育还有一个重要的区别，高等教育有竞争性，但接受基础教育是所有人的权利。国外也有营利性的基础教育学校，但如果要营利，政府就必须先充分保障所有人都能接受基础教育，然后由市场提供高端服务。一些发达国家，一方面强调就近入学，一方面特别害怕由于社区差异造成的教育资源分配不公，所以它们的教师经常轮换，避免名师都集中在部分学校里，形成差别教育。
　　信力建：一定要以国税支撑9年或12年义务教育。反过来，大学恰恰应该完全对民间放开，竞争才能有质量。
　　秋风：就是要把大学开得像超级市场，你做得好，我们才有得选。中国的名牌大学在很大程度上是财政体制人为造成的。越是好大学，政府投的钱越多。结果形成恶性循环，越是差校越糟糕。这颠倒了正确的财政原则，财政不是雪中送炭，而是锦上添花。义务教育也如此。现在整个教育财政，是在制造两极分化而不是增进均等化。
　　秦晖：在现有的体制约束下，公立教育实际上是为等级制服务的。
　　秋风：要改变这个局面，弗里德曼设想的教育券或许是个好办法，通过补人头来补学校。
　　笑蜀：最理想的制度肯定是教育券制度，但实际上很难操作，只能局部试一下，现在还没有一个国家办得到。在教育券只能作为辅助手段的前提下，怎么通过管办分离，使教育资源配置更公平、更均衡？
　　秦晖：哈佛附近就有一个非常有名的学校，所谓的拉丁学校，那是美国资格最老质量也最高的一所公立学校。在所有人都得到了义务教育服务的前提下，他们的好学校基本上有两种，一种实行市场制度，有钱就可以到特别好的学校；还有一种，像拉丁学校那样专门招天才学生，而且学生的书包确实比中国学生的书包都重，每天也是作业做到晚上十一点钟。但那个学校不是凭钱上的，它就是凭分数，极少有权贵子弟。要么在分数面前人人平等，要么在金钱面前人人平等，但不能有权就有一切，就能上好学校。
　　笑蜀：现在不单校长全都是行政任命，资源也全都是行政划拨，这次不招收他的儿子，可能他下次就不给你拨款了。要让校长腰杆硬起来，就得拒绝市长的条子但又不付出代价。问题是，怎么建立这个防火墙呢？
　　秋风：其实也简单。一个是拨不拨款由不得官员，一个是谁当校长也由不得官员。这两条在，条子就挡得住，否则，不管公立私立都挡不住。
　　关键是教育预算的法定化。可以是一届人大调整一次，但这五年中间，不许再有变化。
　　秦晖：说到底就那么简单，所需要的就是一整套规矩。否则教育投资比例的法定化就没有任何意义了。假设教育投资增长的法定比例为10，但如果多出来的这10都装进了教育行政部门的小金库呢？如果对教育投资的内部分配一点约束都没有，那法定化有什么用？
　　秋风：除了拨款法定化，还有人事上的问题。这只能靠自治，即建立公众参与的自治性治理结构。董事会就是校长的防火墙，校长首先是对董事会负责。当然，市长、教育局长也有监管学校董事会和校长的权力。
　　秦晖：对所谓的监管权力，也需要监管，要首先保证社会对它是可以问责的。比如，家长委员会就应该起作用，它们认为谁做得不好，就可以弹劾谁，如果政府拨款不到位，也可以控告政府。
　　所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里
　　每项支出均有严格审核，任何人不得挪用或乱用一分钱。第一都不能搞冒险性投资，第二都不能内部人分配。
　　信力建：收费的民间学校，国家也应该拨款。
　　秦晖：美国就有这个法律，只要是NGO一类的学校，不仅可以享受《联邦税法》第501条的免税优惠，而且政府还要给钱来资助。以“政府资助第三部门搞公益”这样一种“后福利国家”方式，取代政府直接搞公益的“福利国家”是如今的时髦。
　　即便“第三部门”概念还不存在的时侯，政府以公费资助私立学校和私立医院就已经形成传统。当然，前提是这种资助只能用于学校的发展基金，不能被私立者分配掉。而且这种学校需要事先确定法律上的公益资格。比如某个篮球俱乐部培养球星的那种学校，就不可能有政府拨款。
　　信力建：学校有学校的义务，无论是政府拨款，还是民间捐赠，都只能作为学校发展的资金，不能用来营利，更不能分给个人。斯坦福也好，哈佛也好，它们的钱都很多，基金在各方投入下越滚越大，但受到基金会的严格管理，每项支出均有严格审核，任何人不得挪用或乱用一分钱。所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里。
　　秦晖：其实不单是学校，任何公益基金都要接受社会监督，第一都不能搞冒险性投资，第二都不能内部人分配，这都是最起码的。
　　信力建：NGO一般都有个规定：管理经费不能超过当年总支出的15。至于政府管理的成本，各国都有一个指标。
　　秋风：如何约束教育行政部门在教育经费分配上的自由裁量权，确实是一个大问题。在传统的大学经费拨款制度下，做手脚的机会还是比较少的。于是，教育行政部门就搞各种各样的项目。项目与工程的拨款规则相对灵活，官员上下其手的机会很多。即便不收受贿赂，它的权力感、权威感也会大大增加。
　　教育行政部门的权力从1990年代后期以来越来越大，要阻止这种势头，就必须使拨款的规则趋向刚性，比如，直截了当就按照各校的大学生人头拨款，大学也基本上按照大锅饭的方式向教师发放报酬，这听起来很不“市场”，但很可能是最适合大学的拨款方式。毕竟，大学不是企业。
　　秦晖：不只是项目和工程，还有各种各样的垄断，比如垄断教材、垄断考试权。现在的考试委员会就是一棵摇钱树，原来大家都可以印考研参考资料，它眼红了就宣布说，这个东西只此一家，别无分店。就成立一个考试委员会，把这些权力都抓过去了。
　　信力建：考研是产业，高考更是产业。包括学校升等级、专升本，包括评博士点、硕士点，以及五年一次的高校评估，都有很大的利益在里面。
　　笑蜀：整个就成了寻租运动。
　　秦晖：“寻租理论”不太适合中国。根本就不是设“租”，他没有出让任何东西，权力还是在他手里，并没有“租”出去。但他就凭这权力跟你要钱。如果把权力“借”给了你，然后跟你要点钱，这才可以叫做“寻租”。中国只有“索贡”，没有“寻租”。
　　来源：www。infzm。com
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