柳昌清：科教兴国须先科教“去行政化”

　　我国在1995年提出了科教兴国战略。其主要内容是：在科学技术是第一生产力思想的指导下，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣昌盛。到2000年的目标，是初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的科技体制。到2010年的战略目标是：使基本建立的新型科技体制更加巩固和完善，实现科技与经济的有机结合。繁荣科技事业，培养、造就一支高水平的科学技术队伍。全民族科技文化素质有显著提高。重大学科和高技术的一些领域的科技实力接近或达到国际先进水平。大幅度提高自主创新能力，掌握重要产业的关键技术和系统设计技术。主要领域的生产技术接近或达到发达国家的水平，一些新兴产业的生产技术达到国际先进水平，为建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础。
　　2010年已经过去，这些目标还没有实现，甚至在2000年就应当实现的“初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的科技体制”也没有实现。中国科学院袁亚湘指出，科技界的领导人给公众树立了中国科技强大的形象，这对鼓舞我们士气或许是有利的。但事实上，现状并非如此。我国的科技与世界先进水平依然有非常大的差距，甚至可能还不如某些发展中国家（如巴西、印度）。这最终必定会妨碍到中国的经济发展，制约我国军事竞争力的增长，影响中国的国际地位。科技的发展主要靠三个方面：人，科技条件，和科技环境。其中最重要的就是人。美国自二战后在科技方面开始领导世界，正是因为它把全世界相当多的最优秀的科技人才都吸引到了美国。目前的现状是，美国科技界在世界上绝对领先，且和世界其他国家之间的差距在继续扩大。10年后中国和美国在科技方面的差距还可能扩大。现在的状况是：中国大量的优秀人才源源不断地流往美国。中美双方在人才竞争上中方处于劣势。一方面，美国因为在科技上处于领先地位，所以它对高端人才的吸引力仍会继续扩大。另一方面，中国政府的许多政策促使我国优秀人才（或者潜在的优秀人才）继续外流。例如，我记得若干年前中国政府的人才政策有如下四句话：“引进顶尖人才，稳住优秀人才，用好现有人才，培养未来人才。”培养未来人才是句套话，我没必要对此评论。而前三句其本质是把人才分为“已经是我的人”和“还不是我的人”来区别对待，对前者不予重视，对后者极力讨好。可笑的是，同一个人的身份可以从一个“顶尖人才”几年后就变成“优秀人才”，再过几年就是“现有人才”了。这样的政策鼓励了人才流向国外，留在国外，只有在国外呆够了才会选择回国。其次是科研条件和环境。促进科学技术的发展主要有四方面的因素。其一是军事对科技促进。美国二战后的科技发展很大程度上是来自于与苏联军备竞赛时的刺激和需求，例如航天航空技术、互联网、新型材料等等。其二是经济和社会的发展，如大企业对科技的需求。其三是公益方面，例如资源环境、卫生疾病等等。其四是科学家的兴趣，单纯为了弄懂宇宙和自然而进行的自由探索。在这四方面中国跟美国相比都有巨大差距。而且，遗憾的是这些差距正在继续扩大（我多么希望我的判断是错的！）。比如，中国的大型企业宁可花巨额的外汇去国外买软件也不愿意委托本土科学家来开发。此外，我们依然缺乏科学精神。过去几十年来，五四运动所提出的科学和民主的问题事实上依然没有解决。科技的本质在于创新，要和别人不一样。但现在，我们的评价体系、我们的政策导向，以及我们的教育方式都不鼓励创新。所以，中国仍习惯于模仿别人的创造，喜欢在别人的创造基础上进行一些改进，却没有胆量和勇气去创造全新的东西。雪上加霜的是，我国当前科技界急功近利，喜好抓大工程。用搞工程的搞法来抓技术或许可以，但用来发展科学是绝对不行的。封建思想、封建意识、封建行为对我国科技界的影响依然严重。“学而优则仕”依然普遍，社会（也包括科技界本身）对科技工作者的评价和宣传太看重头衔、职位和荣誉称号，而不重视学术成就和思想。这会严重妨碍科学技术的健康发展，影响青年科技人才的健康成长。此外，学风浮躁问题也越来越严重，这势必严重影响我国科技人才的培养。如果这些问题不迅速解决，10年之内我国科技界很难培养出顶尖人才，很难在科技上有重大突破。毫无疑问我们必须要制度创新，但是关键是怎么做？我认为社会变革必须要有理论指导，需要有学者、政治精英进行超前思考，社会变革不能随便摸着石头过河、盲目实践探索。维稳或许能稳几百年，但是维稳肯定不是最优的道路。历史告诉我们，不发展不进步最终必定会走入衰落之路，而只有不断进步才能让一个国家真正实现长治久安。北京大学何怀宏认为，中国要发展和强大，在制度创新方面，比如说在科教领域，可能恰恰需要借鉴和吸取美国科技教育发展的许多经验。科技的原创绝对是需要一种完全自由的思想和交流条件，以及自由流动的资金支持，这种自由包括可以反复试错和迅速反应、及时抓住和利用各种偶然性的机会，所以说，科研的第一流原创成果主要是得益于自由和自然的竞争而非人为的国家计划和“堆钱”，且不说我们的有些科研基金还像是在“分赃”。（王缉思张维迎何怀宏等：《未来10年的中国与美国》，爱思想网2012050411：15：08）
　　成巧云等人在论文中指出，现在的高校内部明显地呈现出“行政部门”的特点。一是高校仿佛成为了“一级政府”。在高等学校的党政机关中，除了几个自己独有的部门，如教务处、学生处、科研处、总务处等以外，其机构设置基本上是按照地方政府的模式设置的。如党办、校办、组织部、宣传部、统战部、纪委、监察处、审计处、保卫处、工会、团委等等，行政化色彩浓重。二是呈现出行政的层级制特点。在高校中不论普通教师还是知名教授，不论是学术事务还是行政事务，必须按照教研室、系、学院、处、学校逐级运行，从而造成高校上下级等级森严、党政部门多、党政领导多、管理机构多、管理环节多、管理人员多、效率低下等现象。三是校长权力过大。来源于行政机关首长负责制的“校长负责制”下，使校长权限非常广泛，有些校长甚至将自己凌驾于学术委员会之上。这不但造成高校中行政权力泛化和强化，而且造成学术权力弱化和“官”化，体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力与行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制。在高校的办学过程中教师和学生的权利严重缺失，既无“话语权”，也无参与决策权。高等教育“行政化”，造成了我国高校普遍存在的“学术带头人官员化、官员学术化”现象和以行政标准、长官意志代替学术标准的现象，严重影响了社会对高校学术价值的认同感，影响了广大高校教师对学术价值的追求的动力。用计划经济思维办学，追求立竿见影的“政绩”，是高等教育“行政化”的又一重要表现。这种重外延扩大的显性“成绩”，不重质量提高的“内涵”，从而造成高校之间相互攀比各种各样的博士点数、论文数、重点实验室数、课题立项数甚至是招生数、校园面积、建筑面积的排名。几乎所有高校都向着“综合性院校”发展，而社会对大学生质量下降的共识却鲜有研究和关注。（成巧云施涌：《在政治体制改革的框架下推进我国高等教育去“行政化”》，《云南电大学报》2011年第4期）怎样解决高校的“行政化”问题？浙江工业大学现代大学制度研究中心主任宣勇认为，核心的问题在于重新界定大学与政府的权力关系，切断政府直接干预和管理大学的脐带，建立一种防止政府直接参与大学管理的治理结构，保障大学尊重自身的发展规律而不是行政的规则与意志来行使权力，让大学回归到作为一个学术机构身份上来。简言之，回归大学的学术性，让大学成为大学。任何一个社会组织的存在都有其存在的核心价值，都会有与生俱来的权力，如同人降生一样的天赋人权，生存权是人的根本权力。大学作为一个以学术文化机构存在的组织，其根本权力应该是学术权力，可以自主地决定学术事务。这也是国外大学拥有“特许状”的理由，应该是没有争议的，就像政府拥有公共权力一样天经地义。（宣勇：《大学必须有怎样的办学自主权》，《教育发展研究》2010年第7期）
　　不仅科技和教育体制的根本弊端是“行政化管理”、改革的关键是“去行政化”，而且，现有医疗体制也存在着“去行政化”的问题。王建勋认为，无论是频繁发生的医患冲突，还是“看病难、看病贵”的沸腾民怨，都告诉我们，医改不能再等了，人们已经无法容忍。首先需要追问，是什么原因造成了人人痛恨的“看病难”？答曰：医疗资源有限。就拿医生的数量来说吧，中国的人均拥有医生数量比大多数发达国家都少得多。譬如，根据世界银行公布的资料，2009年，中国每千人拥有医生人数为1。4，而美国为2。4，英国为2。7，澳大利亚为3。0，意大利为3。5，德国为3。6，瑞士为4。1，挪威为4。2，奥地利为4。7。世界卫生组织前不久发布的20002010年间的平均数据与此大体一致（见《世界卫生统计2011》）。既然是“僧多粥少”，为何不增加医院和医护人员？答曰：因为政府控制着医院的设立审批，因为医护人员的增加要受制于编制。可以肯定的是，中国不缺乏想要投资和发展医疗事业的资本和企业家，也不缺乏致力于学习和钻研医学的专门人才。事实上，中国医学院校的毕业生每年并不少，但问题是，他们当中的很多人因为编制等障碍进不了医院，转而从事卖药等看病以外的工作。很多人虽然学习了五年甚至七、八年的医学，但毕业后并不能从事医生职业，医院的数量控制和医护人员的编制无疑是一个重要原因。当然，除了医疗资源不足直接导致了看病难之外，还有若干因素起到了加剧和“推波助澜”的作用，比如，医疗资源的过分集中、特权医疗的盛行等。众所周知，大医院、好医院都集中在城市里，特别是大城市里。北京就有50多家三甲医院，上海、天津、广州等大城市的数量也很多，而广大中小城镇和农村则寥寥无几，尤其是西部地区。对于大量不住在大城市的普通民众而言，看病怎能不难？那些背着行囊在各大医院门口彻夜排队的人，大多不正是来自医疗资源短缺的地方吗？令人痛恨的特权医疗，更是使看病难雪上加霜。去过大医院的人都知道，很多医院里都有“干部门诊”，专门给具有一定级别以上的干部看病，即使那里的医疗资源闲置，普通人也无法享用。这不是吉拉斯所说的“新阶级”么？据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。既然如此，看病难实属正常现象，看病不难反而不正常。那么，看病贵又是如何产生的呢？从表面上看，看病贵的主要原因是，医生开药太多、检查太多，还收红包。那么，医生为何如此做呢？因为他们的诊疗费用太低，医院主要靠卖药、检查和手术收费甚至红包过日子。这就是人所共知的“以药养医”。在很大程度上讲，这是政府控制医生和医院收费的必然结果，严重扭曲了医生的动机和激励机制。乍一看，控制医生的诊疗费似乎能够降低人们看病的支出，实际上，医生和医院完全可以在别的方面“下功夫”，结果很可能是，病人支付的全部费用比高诊疗费情形下还要多。不可否认，看病贵还有别的原因，比如药品审批和进入医保目录领域的寻租行为，以及特权阶层过度消费医疗等。不少制药商为了获得药品批准或者进入医保目录，不得不施展各种“公关”手段，为此而付出的巨大成本必然转移到药品价格上，甚至在获批之后就生产以次充好的药，毒胶囊不过是一种表现罢了。还有，特权阶层不仅占用了过多的医疗资源，而且还看病不花钱，结果只能是，其他消费者为其买单。中科院的一项研究显示，中国政府投入的医疗费用中，80花在了850万以党政干部为主的群体身上。普通民众看病怎能不贵？说到这里，我们不妨想想，看病难、看病贵的主要根源不就是医院的行政化、官僚化、特权化、垄断化、封闭化么？如果人们明白中国教育的顽疾，他们就应该明白中国医疗的症结。大量的医生和教师一样，不是致力于提高自己的专业水准，而是热衷于升官掌权和头带花翎。这都是权力无边界的结果。既然如此，医改的恰当路径恐怕不言自明，那就是，去行政化、去官僚化、去特权化，走向市场化、民营化、开放化。（王建勋：《医改的关键是去行政化》，来源：凤凰财经，中国改革论坛网，20120504）
　　看来，科技、教育、医疗等事业单位“去行政化”已经成为不约而同的共识。
　　接下来的问题是“去行政化”后怎么办？不能只破不立，那样就会陷入无序状态。“大三权分立”的构想，提出了一种整体性的改革方案，其中就包括对公共科技、教育、医疗、文化管理体制的创新设想，可供讨论和参考。所谓“大三权分立”，就是在国家顶层权力设计上，实行全民所有资产（国有资产）经营管理权、公共科技教育文化权与行政权（党政领导权）分开，在全国和省级人民代表大会下，成立全民所有资产经营管理委员会（简称“全资会”），按现代企业制度，经营管理全民所有资产；成立国家级、省级教科文委员会（简称“科教文委”），使用国家预算给科技、教育、医疗、文化发展的财政资金，按照现代科技、教育、医疗、文化发展的规律设立组织和制度，承担科技、教育、医疗、文化发展的责任。初步的想法是：在宏观上，把全国级、省级的学会、协会和全国级的专业委员会提升为半官方的组织，赋予其与本学科相适应的设立和评定科研项目、评定专业职称和奖项、选定教材、鉴定新成果、主办学术期刊、推进学术创新、组织学术交流、开展学术讨论、调节学术纠纷等权力和责任。拨给需要的经费，设立必要的机构。严格加入学会和专业委员会的条件（加入的人员一般为兼职），建立科学的内部组织和制度，充分发扬民主，培养科学精神。科教文委可以按照议会制的方式开展工作、讨论问题和最后做出决议。议员由各学会、专业委员会推举，定期换届。科教文委的工作，要和政府、全资会一样，定期向人大报告，接受监督。国家对发展科技、教育、医疗和文化的投入，通过科教文委科学化、制度化、公正化地分配到高校、科研院所、医院、文化事业单位、学会、协会、专业委员会，使科技、教育、医疗、文化获得自主发展的权力和资源。微观上，在高校、科研院所、医院、文化事业单位的基层部门（教研部、研究所、门诊部（或住院部）、创作室、表演团体等）中，确立首席专家、名师、名医、名家，这些专家可以成为部门当然的正职行政负责人，并自选能配合工作的副职行政负责人；或者自选行政负责人。无论什么情况，首席专家都有聘任人员、确定收入分配、商定重大事项的决定权，同时承担带动本部门科技、教育、医疗、文化水平提高的责任。如果有两名或两名以上旗鼓相当的领衔专家，可以设联席专家，分别对自己业务范围内的事负责，确定（或轮换）一名专家负责协调。在高校、科研院所、文化事业单位的体制问题上，可以借鉴西方发达国家的经验，实行专家自治，建立校（院）务委员会或专家委员会，选举或聘请校（院）长，讨论决定重大事项。这样才能从根本上“去行政化”，使我国的科技、教育、医疗、文化按其自身规律发展和创新，赶上和超过世界先进水平，办起一批世界一流的大学和研究院所，推动我国为生产和大众服务的服务业（科研、教育、医疗、文化等）的发展，改变我们的大量学生都跑到国外去上大学和研究生、许多科技人才都到外国研究机构或企业从业的现状。