谭世贵李建波：试论澳门检察制度对内地的启示

　　摘要：澳门回归后，建立起独立的检察制度，改变了原来检察院从属于法院、从属于葡萄牙检察官公署的司法体制。现行澳门检察院的独立地位以及其实行的“一院建制、三级派任”司法架构模式、检察院司法官制度、检察官委员会制度、司法年度开启典礼、检察官宣誓就职仪式和一系列司法为民的举措等，均颇具特色，并能给内地的检察制度以启示和借鉴作用。
　　关键词：澳门；内地；检察制度；司法官；启示
　　正如《澳门特别行政区基本法》“序言”所述，澳门，包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛，自古以来就是中国的领土，16世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。1987年4月13日，中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回澳门的共同愿望。为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据《中华人民共和国宪法》第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。因此，在贯彻“一国两制”方针的前提下，澳门建立了一套特色鲜明的检察制度。鉴于此，笔者试简述澳门检察制度的主要特色之处，并分析其所能给予内地的启示与借鉴，以利于内地检察制度的发展与完善。
　　一、澳门检察院的地位对内地的启示
　　《澳门特别行政区基本法》第二条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第九十条第一款明确规定，检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。同时，基本法也规定司法机关包括法院和检察院。法院和检察院行使司法权，司法官包括法院司法官和检察院司法官。
　　澳门检察院的地位对内地的启示包括两个方面，其一是澳门检察院的地位高，与行政长官、立法会、法院是平行的，尤其是与行政长官平行，对内地是有借鉴作用的。在我国的传统文化中，司法的地位一直不如政府，司法常常沦为政府等的“奴婢”。现实情境是司法并不具有承载解决各种社会矛盾和社会纠纷的实力（这本为司法性质所要求），司法的地位（尤其在政治体系中）与社会对其的要求、期望往往不相吻合｛1｝。内地的政府首长比检察长在职位上是高半个级别的，比如最高人民检察院检察长相当于国务院副总理级。甚至在现实中，在很多地方，公安局长兼任政法委书记，领导法检两长；有些地方在开展“行风”评议活动中，将法检两院与地方政府所属的职能部门放在一起；有些地方将法检两院纳入政府各部门同时下达招商引资之类的任务；某省政府监察厅和“纠风办”干预检察机关的办案，主持对检察官所谓“错误”的查处；某电视台曾将最高人民法院和最高人民检察院负责人列入政府所属的“部长访谈录”为此，内地可以学习、借鉴澳门检察制度，切实提高检察机关的地位。
　　其二，澳门检察院作为具有独立法律地位的司法机关不受任何干涉。在履行职能时，检察院司法官只须遵守法律规定的指示，而无须听从任何当局或任何人的命令。然而，在回归前，澳门长期处在葡萄牙的统治之下，澳门的司法机关只有法院，行使检察权的部门称之为“检察官公署”，附设于法院之内，不具备司法机关的地位，也没有独立的人事和财政管理机制，检察官大都由葡萄牙检察官编制的司法官担任｛2｝。《葡萄牙共和国公报》于1991年8月29日公布了由其共和国议会通过的第11291号法律，定名为《澳门司法组织纲要法》，确立了澳门新的司法体制，规定司法机关由法院与检察院组成｛3｝。于是，澳门才逐步建立了自己的检察院。但澳门检察院在一定程度上仍被视为葡萄牙检察官公署在澳门的延伸，检察院的最高领导称“共和国助理总检察长”，必须由在葡萄牙具有相应级别的检察官担任，其他的检察官也大多由属于葡萄牙检察官编制的人员担任｛4｝。回归后，随着《澳门特别行政区基本法》及1999年《司法组织纲要法》的实施，确立了澳门特别行政区检察院作为独立行使检察职能的司法机关的地位，其独立的法律地位不受任何干涉。《司法组织纲要法》第五十五条规定：“检察院为惟一行使法律赋予的检察职能的司法机关；相对于其他权力机关，检察院是自治的，独立行使其职责及权限，不受任何干涉。”检察院的自治及独立性，透过检察院受合法性准则及客观准则所约束以及检察院司法官仅须遵守法律所规定的指示予以保障｛5｝。当前内地检察院的独立性不够，受地方化和行政化干扰，尤其是检察院独立性的外部保障机制上，往往是检察机关在履行职能过程中存在着一个政治因素，存在着有些指令从政治层面传达到实践层面的具体检察活动中｛6｝。而澳门检察院的独立地位给内地检察制度以深刻启示。
　　二、澳门检察院的司法架构模式对内地的启示
　　根据《澳门特别行政区基本法》的基本原则，探索一个符合澳门社会实况的司法架构模式，是历史赋予澳门特别行政区司法机关的责任。为此，澳门检察院创立了“一院建制、三级派任”的新的司法架构模式，并为1999年《司法组织纲要法》所规范。所谓“一院建制”是指在检察院的机构设置上，不设立对应于三级法院的三级检察院，而采用单一组织结构，即设立一个检察院的形式。这种组织形式，既有助于精简机构及人员，又能提高检察工作效率，更合乎澳门地域较小，人口不多的客观实际特点。目前，澳门检察院司法官共有29名，包括检察长1人、助理检察长6人和检察官22人。所谓“三级派任”，指的是特区检察院基本承袭了澳门原有检察体制中的派任制度，由三个不同级别的检察官，即检察院司法官，包括检察长、助理检察长、检察官，分别在澳门的三级法院担任检察院的代表，参与司法诉讼。
　　根据这一模式，检察院分别设立了以下办事处：在终审法院，设立了驻终审法院办事处，由检察长代表检察院，必要时由助理检察长协助检察长工作。在中级法院，设立了驻中级法院办事处，由助理检察长代表检察院。在第一审法院，包括初级法院和行政法院，分别设立了驻初级法院办事处、驻行政法院办事处，由检察官代表检察院，案情严重复杂或涉及重大公共利益时，也可由助理检察长在第一审法院代表检察院。由于检察院在初级法院的工作较为繁重，牵涉面较广，意义也十分重大，因此，除设立驻初级法院办事处外，检察院还设立了独立运作的刑事诉讼办事处，协助处理刑事诉讼案件。驻初级法院办事处和独立运作的刑事办事处的分工协作如下。刑事诉讼办事处的主要工作为：接收刑事检察部门以及其他部门移送的刑事案件，以及所有有关刑事案件的检举和揭发信件；负责领导刑事警察部门对案件进行刑事侦查；采取拘留、扣押、搜查等强制措施；决定对案件提起公诉或决定归档（即不作起诉）。该办事处还设立由检察长直接领导、多名检察官组成的特别刑事案件组，专责、优先处理重大刑事案件（包括杀人、绑架等严重刑事犯罪）和涉及有组织犯罪活动的案件的侦查和起诉工作，以及时搜集证据和及时提出检控。独立运作的刑事诉讼办事处，由检察官领导刑事侦查、提起刑事诉讼。同时为保证检察官有效领导刑事侦查，澳门检察院分别有一位助理检察长和两位检察官以派任方式，出任澳门司法警察局局长和廉政公署助理专员。驻初级法院办事处的主要工作是：在刑事诉讼办事处作出提起公诉的决定后，在刑事案件的审判中出庭支持公诉；监督审判程序的合法性及判决的执行；处理与上诉有关的事务；在民事案件中出庭代表政府、公法人、无行为能力人和失踪人；在劳动纠纷案件中代表劳工利益出面调停；在未成年人案件中担当未成年人的监护人等｛7｝。
　　澳门特别行政区检察院“一院建制、三级派任”司法架构模式图｛8｝
　　澳门检察院的“一院建制、三级派任”司法架构模式对内地的启示是，鉴于地域因素和检察权本身属性，可以考虑在内地省级实行此模式，全省设立一个检察院，省市县三级派任。其一，实行该模式，由省检察院领导各派任办事处，各派任检察官，便于统一领导，便于开展工作。目前，内地检察院实行的是双重领导体制，既接受同级人大及其常委会的领导，又接受上级检察院的领导。这种体制使检察机关受地方政权的制约比较大，其人事安排、办案经费、物质装备、福利待遇等方面均受到地方政权的控制。这既削弱了检察机关内部上下级之间的领导关系，也为地方保护主义干涉检察权的行使提供了方便，直接影响了我国法制的统一和权威｛9｝。实行省级一院建制，有效避免了地方化、行政化的干涉，也使得检察权行使易于统一，进而维护法制统一。其二，有利于节约司法资源，使市县的检察机构无需考虑行使检察权以外的事项，专司检察权。目前，内地市县检察院机构是“麻雀虽小，五脏俱全”，内设多个处室，真正的检察官不多，行政附属人员太多，严重浪费司法资源和国家财政。实行一院建制，可以精简机构，节约资源，使检察权行使得更为有效益。其三，有利于树立和提高检察机关和检察官的权威和威信，使得检察院和检察官在人们心目中确立了严肃、权威的形象。检察形象的好坏，不仅影响到法律的尊严，而且影响着所有执法机关和执法人员在大众心目中的地位和威信｛10｝。目前，内地分散在各市县设立检察院，在人们心中的印象是多而不具权威性。若实行省级一院建制，省检察院的机构作为一个庞大的整体，在人们心中形成了很大的影响力，给人以严肃感和权威感。而检察官均作为省检察院的检察官，无疑对提高检察官的社会地位和职业荣誉感是十分有益的。
　　三、澳门检察院司法官制度对内地的启示
　　1999年《司法官通则》规定司法官包括法院司法官及检察院司法官，法院司法官与检察院司法官独立行使职务。这一规定与基本法规定司法机关包括法院和检察院是一致的。澳门检察院司法官制度的主要内容包括：一是检察院司法官属于司法官，与法院司法官的地位是平等的。二是检察院司法官具有等级从属关系。《司法官通则》第八条规定了检察司法官等级从属关系：“一、检察院司法官具等级从属关系。二、等级系指下级司法官依据本法规定从属于上级司法官，前者因而有义务遵守所接获的指示。”第十二条规定了检察院司法官职级：“检察院司法官职级如下：（一）检察官；（二）助理检察长；（三）检察长。”三是检察院司法官的稳定性和保障性。《司法官通则》第十条规定了检察院司法官的稳定性：“一、除非在法律规定的情况下，否则不得将检察院司法官停职，命令其退休，将之免职、撤职，或以任何方式使其离职。二、如检察院司法官系属定期任用者，确保其在该段时间内的稳定性。”在检察院司法官的行使职务的保障上，《司法官通则》较为详细地规定了其权利，如年假、薪俸、招待费、退休、其他津贴、医疗护理、个人使用的车辆等待遇和特别权利。四是检察院司法官的任用条件和程序严格。《司法官通则》第十三条规定了任用的一般要件，即除一般法就担任公共职务所定者外，尚包括须具法律认可的法律学士学位，以及熟悉澳门法律体系。第十六条规定检察院司法官特别任用要件，包括在澳门居住至少三年；熟悉中、葡文；完成一培训课程及实习且成绩及格。第十八条规定检察长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。在司法官的任用上，第十五条规定，检察长由行政长官提名，报中央人民政府任命；检察院的其余司法官，经检察长提名，由行政长官任命。
　　澳门检察院司法官制度对内地的启示是，可以考虑借鉴其检察院司法官独立承担责任与从属关系相结合的模式。澳门检察院司法官对其在案件中所作的任何决定，依法承担责任。同时，鉴于上下级检察官之间具等级从属关系，下级检察官须遵守上级检察官发出的工作指示。如对检察官在诉讼程序中所作的行为有异议，有关当事人也可在符合法定条件的情况下，向上级检察官声明异议。这一制度的实行，不仅对于提高诉讼效率、明确职权有着促进的作用，更对于保证依法公正行使检察权具有重要的价值｛11｝。目前，内地检察院上下级关系地位是明显的，而未界定检察官之间的从属关系。笔者认为，在明确检察官责任制的基础上，从提高检察工作的效率和保证检察权依法行使的角度出发，可以规定检察官上下级的等级从属关系。诚然，澳门检察院司法官的稳定性和保障性也值得内地借鉴，这对于检察权独立、依法行使具有很大的促进作用。
　　四、澳门检察院司法为民举措对内地的启示
　　澳门检察院自成立以来，开展了一系列司法为民的举措，扩充及强化了为市民提供的多项服务。
　　诸如设立了有助诉讼当事人尽快掌握案件最新进展的卡片制；建立了刑事诉讼办事处和检察长办公室午间持续办公制；在检察院驻初级法院办事处，安排有检察官定期当值，接待市民，为有需要的市民直接提供法律咨询服务；实现了司法诉讼文书的统一化和表格化；简化司法援助申请；优化了内部工作指引，以加快对市民各类请求的回应；设立二十四小时联络专线，市民可拨打这个电话，询问与检察院处理的司法诉讼有关的情况，进行举报、投诉，要求提供法律咨询等。尤其是积极扩大中文在检察院诉讼活动中的使用范围。针对服务对象中95以上是中国居民（他们渴望使用中文）的情况，澳门检察院合理安排中葡籍检察官的工作。以“葡文对葡文”的方法，节省翻译；增聘中文佳、葡文会的工作人员，便于与市民沟通；安排既懂法律又精通中文的工作人员协助检察官制作司法文书并作出诉讼行为；举办各种中文培训班，提升工作人员在工作中使用中文的能力；克服社会上的各种阻力，坚持根据服务对象的不同提供相应的法律文本。以刑事案件的起诉书和不起诉的归档批示为例，回归之初的2000年，仅有约25使用中文制作，到2002年这一比例逐步提升至80，而在上一司法年度的1522份起诉书中，有1497份使用中文，占97。经过数年的努力，中葡文的使用，在特别行政区检察院已经基本得到了妥善的解决。2002年以前，关于中文化问题，市民还有零星投诉，但2002年以后，未有接获过一宗｛12｝。
　　司法为民是维护司法公正的重要制度方向，是在全社会实现公平和正义的本质要求，也是落实“以人为本”理念的要求，还是构建社会主义和谐社会的内在要求。坚持司法为民，就要坚持“一切为了人民”，把维护人民利益作为司法工作的根本宗旨，谋求社会全体人群可以平等便捷地享受到司法资源。内地检察院应看到澳门检察院上述司法为民举措的推行，看到澳门检察院司法官为履行职责和实现市民期盼，承担着“打击犯罪，维护正义的执法者；关怀市民、服务民众的服务者”的使命，学习澳门检察院司法为民的工作精神，并就如何更好地实现司法为民进行交流、探讨。
　　此外，澳门检察官委员会制度、澳门的司法年度开启典礼和检察院司法官宣誓就职仪式，也是值得内地学习、借鉴的。根据《司法官通则》第五十条的规定，澳门检察官的管理及纪律事务由检察官委员会承担，该委员会由检察长、助理检察长代表一人、检察官代表一人以及行政长官指定的社会人士两人组成，有权对检察官进行评核及对其实施纪律处分。根据《司法组织纲要法》第十一条的规定，司法年度自每年九月一日开始。每一司法年度之始，由行政长官主持庄严仪式昭示之，而行政长官、终审法院院长、检察长及澳门律师的代表得在仪式中致辞。澳门检察官的就职均举行庄严的就职宣誓仪式，将宣誓仪式作为一种制度，一种长效机制，并通过它发挥某种约束机能和增强使命感作用。
　　注释：
　　｛1｝徐安住司法创新从个案到法理的展开（序言）〔M〕北京：中国检察出版社，2004。2。
　　｛2｝｛12｝肖玮澳门回归五年话检察澳门检察院检察长何超明专访〔N〕检察日报，20041220。
　　｛3｝米万英澳门司法制度：延续与变革载中华法律网http：www。isinolaw。comisinolawMacauLawGB00。jspo
　　｛4｝｛7｝何超明澳门检察制度概况及展望〔J〕学术研究，2000，（6）。
　　｛5｝｛9｝谭世贵中国司法制度〔M〕北京：法律出版社，2005。481，140。
　　｛6｝孙谦，樊崇义，杨金华司法改革报告：检察改革检察理论与实践专家对话录〔M〕北京：法律出版社，2002。101。
　　｛8｝载澳门特别行政区检察院官方网http：www。mp。gov。mogbintrobookindex4。htm。
　　｛10｝张柏峰中国的司法制度〔M〕法律出版社，2002。314。
　　｛11｝澳门特别行政区检察长何超明确保检察官的问责性，体现司法公正和司法民主的两项要求2001年9月7日在第六届国际检察官协会年会上的演讲辞，载澳门特别行政区检察院官方网http：www。cyberhf。comgbint20010907m。htm。
　　谭世贵（1962），男，1962年8月出生，广西蒙山人。法学博士，教授，硕士生导师（海南大学），博士生导师（南京理工大学）。1983年6月毕业于西南政法学院，获法学学士。1986年6月毕业于西南政法学院诉讼法专业，法学硕士学位。2003年6月毕业于中国人民大学法律史专业（比较法律文化方向），获法学博士学位。现任浙江工商大学法学院院长。李建波（1983），男，江西鄱阳人，海南大学诉讼法专业2006级硕士研究生，研究方向为司法制度。
　　来源：《河南省政法管理干部学院学报》2007年第5期。