张允若：外国广播电视体制类型的比较

　　20世纪人类文明的重大成就之一便是广播电视在世界范围内的普及。将近一个世纪来，世界各国在发展这种具有重大社会影响的大众传播事业的过程中，形成了各种不同的经营管理体制。对于这些，我国新闻界已经不太陌生。但是我们需要对各种体制类型进行全面评述和比较，认真分析其异同，深入探究其利弊，这样才有助于从宏观上审视和研究广播电视事业的跨世纪走向。这里所说的体制，包含两层意思：一是就广电机构本身而言，指它的所有制和经营机制；一是就整个国家而言，指全国广播电视机构的格局以及国家进行法律和行政管理的制度。本文着重考察第一个层面的情况，对第二个层面只作简要涉及。
　　就广播电视机构本身而言，目前国外主要有如下几种体制类型：
　　国有国营。这是国家拥有并直接经营的电台、电视台。其主要特点是：资产为国家所有；政府把它作为国家事业单位直接进行领导和管理；领导成员由政府任命，业务方针由政府规定，业务活动受政府的监督；经费大部分靠国家拨款，有的辅之以受众缴纳的视听费以及广告费。
　　实行这一体制的有原先的苏联等社会主义国家，许多发展中国家以及少数发达资本主义国家中的国营台。例如，原来的苏联设有直属部长会议的国家电视与广播委员会，统一领导地方各级电视与广播委员会和全国广电事业；中央、加盟共和国、地方（边疆区、州）三级办台，这些台都是国家事业单位，经费主要靠国家拨给；中央台不播广告，地方台也只有少量的广告收入。苏联解体以后，俄罗斯的广电格局有了很大变化，但是全俄国家电视和广播公司仍然是国有国营的官方机构，下设俄罗斯电台、俄罗斯电视台、俄罗斯大学电视台，并和几十个地方台联结成网。在发展中国家，如印度的全印广播电台、印度电视台，均为隶属于政府新闻和广播部的国营机构，垄断全国的广电事业。印度尼西亚政府新闻部管辖的印度尼西亚广播电台和印度尼西亚电视台，也是独家经营广电事业的国营机构。在发达资本主义国家，完全国有国营的广电机构已经很少了，但是各国的对外广播电台几乎都是政府直接管理和控制的，这几年有些国家还创办了官方的对外电视台（如美国的世界电视网、德国的德国之声电视台等）。
　　2国有公营。这是国家所有但由公司在社会各界参与下自主经营的电台、电视台。主要特点是：资产为国家所有，但电台、电视台保持相对独立性，作为特殊法人存在，实行企业化管理和运作；根据法律规定，组成董事会或管理委员会进行领导管理，其成员有较广泛的社会代表性；政府依法加以规范和监督，但具体业务由电台电视台自主进行；经费来自受众缴纳的视听费和国家拨款，有的辅以广告收入。
　　发达资本主义国家以及发展中国家的许多公共台一般实行这种体制。例如英国广播公司（BBC）、日本广播协会（NHK）就是这样。BBC是根据皇家约章特许经营广电的公共企业，最高领导是董事会，其成员包括各政党和社会各界代表，以及苏格兰、威尔士、北爱尔兰地区代表，由政府提名，国王任命。董事会决定公司的方针、政策，并任命总经理主持日常工作。政府内务大臣受议会委托监督公司的经营政策和节目内容，向公司签发执照，但公司有依法自主经营的权利和业务上的独立性。NHK是依据日本广播法设立的特殊法人。最高机构为经营委员会，其成员由首相经国会同意后任命的社会各界人士组成。经营委员会任命会长，并由他组建理事会，负责日常业务工作。政府责成邮政大臣监督NHK的活动，但是NHK在承担法律规定的义务的同时，享有编辑自由、表达自由，其业务活动不受任何非法的限制和干涉。
　　社会公营。可分为两种，一种是联合型的，由社会各界联合经办；一种是团体型的，由某个公众团体经办。它们一般都是独立的法人单位，以服务社会为宗旨，在法制范围内独立地进行业务活动和经营管理。经费有的靠视听费，有的靠各界资助和政府补助，有的还辅以广告收入。国家依法在宏观上进行调控管理。
　　实行这一体制的为发达国家和发展中国家的某些公共台。例如德国的公共台属于第一种，即联合型的。德国各州的地区性广播电视台，由当地社会各界共同组建和管理，它的权力机构广播委员会由各界社会团体代表、州议会各党派代表、州政府代表组成，制订大计方针，选举业务监督机构管理委员会，任免主持行政事务的总经理，批准财务预决算。这些地区性广播电视台后来联合组建了两个全国性电台和一个全国性电视台（ARD）。1961年各州联合创办的全国性频道电视二台（ZDF），也实行类似的体制。它的最高机构电视委员会成员广泛，包括联邦政府、各州政府、各政党的代表，各宗教团体、工会组织、雇主协会、报界组织、慈善机构以及社会各界的代表；由电视委员会选举产生的管理委员会成员也来自10多个党派团体。又如美国的公共广播电视，一般属于第二种，即团体型的。美国广电业基本上是商业台的天下，但是美国也还有1200多座公共电台、300多座公共电视台，这些公共台不以盈利为目的，旨在为公众提供教育和服务，其创办者有州政府、地方教育部门、高等学校、社会团体等。这些台不播广告，经费来源于经办部门筹集、企业和受众的捐助、国会拨款以及其他自行开辟的财源。美国国会在1968年专门成立了公共广播公司（CPB），作为全国性的管理机构，负责管理国会对公共台的拨款，协调公共台之间的关系，并且组建公共电视网，组织各台教育和文化节目的制作与交流。
　　私有私营。这是私人独资、合资或组成股份公司经营的广播电视企业。主要特点是：资产为私人所有；在法制范围内自主经营，自行决定业务方针，国家只是依照法律调控管理；通常以盈利为目的，实行商业化经营，按市场规律运作，广告为其主要经济来源。
　　在发达国家和发展中国家都有许多这样的私营台。例如在美国，这种私有私营的商业台要占全国广播电视台的45以上，它们在商业运作中激烈竞争，不断兼并集中，从而形成一些大的垄断企业。目前最有影响的广播电视企业为全国广播公司（NBC）、哥伦比亚广播公司（CBS）、美国广播公司（ABC）、福克斯广播公司（FBC），它们分别同各地的地方台联结成网，控制了全国绝大部分广播电视市场。在日本，私营广播电视的受众数量大致上和NHK相当，最大的四家私营企业东京广播公司（TBS）、日本电视广播公司（NTV）、全国朝日广播公司（ANB）、富士电视公司（FujiTV）都已形成全国性的广电网，具有举足轻重的影响。在欧洲和其他西方国家，私营的商业广播电视80年代以来大有发展，有的已和公共广播电视平起平坐，有的已占全国广电业的主导地位。在拉丁美洲，巴西、墨西哥、阿根廷、智利等主要国家的广播电视台，大部分都是私有私营的；亚洲、非洲等地的商业台这些年也在不断地发展增多。
　　公私合营。这是国家和私人合资或合办的广播电视机构。所谓合资，是指共同出资组成股份公司经营管理；所谓合办，通常是由国家兴建并经营广播电视设备，私方租赁这些设备制作并播送节目。不论合资或合办，国家通常处于主导地位，其基本特点是既实行商业经营，又保持国家在机构内部的调控制约。
　　这种体制在发达国家和发展中国家都有存在。例如法国的新频道电视台（CanalPlus）便是由公私合营的哈瓦斯广告集团和另外一些私人股东合资建立的；法兰西国际电视台（CFI）则是由国家控股的合资公司法国广播金融公司创办的。俄罗斯1995年将原先苏联的全国性广电机构改组为俄罗斯公共电视公司，国家拥有51的股份，其余股份出售给民间企业，该公司也就成了公私合资的机构。另外，在新加坡、马来西亚等发展中国家也有类似的公私合资的体制。至于公私合办的方式，则以英国的商业广播电视最为典型。英国的商业广播电视在1992年前都由独立广播局（IBA）管辖。IBA是依据广播法组建的国家管理机构，其职责有二：一是建造和经营全国广播电视发射设备，二是通过业务合同对私营广播电视公司进行管理。这些私营公司分设于全国各个地区，经IBA批准获得所在地区播放广播电视的许可证，然后自制节目，租用IBA的发射设备播放，IBA则在审批许可证、出租设备的过程中对这些公司的业务方针、节目内容以及插播的广告进行监督。1992年起，IBA的职能分别由新设立的独立电视委员会（专管电视）和无线广播局（专管广播）代替，但是国家出设备、私营公司出节目这一公私合办的体制不变，而且还有新的发展。
　　上述各种体制类型，都是植根于各国特定的社会制度，在各国广电事业发展过程中逐步形成的，因而都有其存在的理由。但是实践表明它们各有利弊，对此各国舆论界常有评述。
　　（1）通常认为，国有国营体制的长处是：国家可以实施统一管理，有计划地调配人力物力财力进行广电事业的建设，合理安排各台的设置，使得各台互有分工、互相补充；政府对广电机构实行直接指导，可以使机构的业务活动更加符合国家的政策和需要，广播电视的社会效益能够得到重视和保证。这种体制的弊病在于：政治干预多，业务活动侧重于对政府负责、对领导负责，容易忽视满足受众需要、反映受众呼声、适应多样化的观赏兴趣，内容难免单调、贫乏；管理上重视集中统一，管理方式行政化，缺少激励机制，缺少经营活力。譬如80年代以前法国的国营广播电视就是这样，官僚习气严重，经营不善，社会各界十分不满，终于导致1982年以后的体制变革。
　　（2）国有公营体制的长处是：作为国有单位，需要定期向议会或政府报告工作，国家可以在宏观上调控监督，使广电业务符合国家的总体需要；作为自主经营的机构，具有相对的独立性，可以避免过多的行政干预，业务上较有活力。这些单位的管理机构有各方面的代表参加，经费大多来自受众缴纳的视听费，便于接受受众监督，对受众的服务意识随之增强。但是这种体制的经营管理状况各有千秋，有的仍有行政化倾向，尤其当它处于垄断地位、缺乏竞争对手时，经营活力仍会减弱。譬如英国开放商业广播电视以前，BBC常常受到公众在这方面的批评。也有的在自主经营中过分强调商业利益，又会出现商业化的倾向和弊病。譬如法国开放商业广播电视以后，国有台为了与之竞争，出现了自我商业化以及媚俗的倾向。
　　（3）社会公营的体制在西方国家得到较高的评价，一般认为：这种体制既可以避免国营台的缺点，也可以避免私营台的弊病。在这种体制下，广播电视一方面不受政府或政党的直接干预，能较好地体现创办者（社会各界或某个公众团体）的独立意愿，较好地适应服务社会的需要；另一方面，不受商业集团的控制，不追求商业利益，能够注重社会效益，节目内容比较健康。但这只是一般而言，实际上政府、政党、商业集团的间接影响仍然难以避免。譬如联邦德国各州的地方台仍然受到当地政治势力的影响，凡是在当地占据上风的政党，必然也会在地方台的领导委员会中占据有利的位置。另外，某些公众团体、文教单位办的广播电视台，由于缺乏有力的经济后盾，往往出现财政危机。美国的公共广播电视就常常因为经济拮据而步履维艰，难以为继。
　　（4）私有私营体制的利弊是人所共知的。它的长处是：重视受众需求，总要千方百计地满足受众多样化的需要，以提高自己的视听率和市场占有率；重视竞争，在激烈的相互竞争中，不断改进经营管理，不断更新传播技术，不断在节目内容和形式上推陈出新。它的弊端是：以盈利为目的，总是把商业利益放在首位，为了赚钱、为了追求经济效益，往往不顾社会责任和社会影响。新闻节目往往追求耸人听闻、轰动效应，不时出现内容失实、侵犯隐私等现象；娱乐节目往往迎合低俗趣味，渲染暴力和色情，污染社会风气。它的主要财源是广告，在业务上往往受广告商、赞助商的牵制。为了不得罪重要的广告商，有时甚至会曲意迎合，停播某些节目或节目内容。这些弊病在各国的商业电视中普遍存在，尤以美国、日本的更为严重而突出。
　　（5）公私合营机构是国家调控下的广电企业，其长处是：一方面，国家可以通过控股权（在合资方式中）或业务合同（在合办方式中）对广播电视的运作进行调控制约，譬如对节目类型、层次作协调平衡，对节目内容、道德倾向、艺术质量进行监督。另一方面，由于公司实行自主经营，也能注重受众需求，努力贴近受众，以争取较高的视听率和市场占有率。但是，这种体制也奉行商业化经营的方针，为追求盈利而媚俗的倾向同样是常见的现象。
　　以上着重谈的是广电机构的情况。从整个国家来看，各国广播电视的格局和管理制度也很不相同。原苏联等社会主义国家实行的是单一的国有国营体制（南斯拉夫例外，实行社会公营制），广播电视台是一种事业单位，政府对它们的管理是直接的、行政化的。苏联解体、东欧剧变以后，这种单一体制已经为公私并存的体制所替代。发达资本主义国家有两种传统：美国一贯以私营的商业广播电视为主；西欧各国一直是公共广播电视的天下，许多国家长期不允许开办私营的商业台。但是80年代以来，情况有了重大变化，西欧各国纷纷开放商业广播电视，以扩大资金来源，引进竞争机制，满足社会多方面的需要。所以，现在发达资本主义国家是多种体制并存、公私并存的格局。在这里，政府的管理是宏观的、间接的。国家制订相应的法律法规，建立相应的管理机构，负责颁发营业执照（经营许可证）、分配频率频道、协调技术标准、按照规定的标准监审节目或广告内容、处理违法违规行为、限制过度的垄断等。至于发展中国家，有些仍然实行单一的公有体制（如亚洲、非洲某些国家），但是更多国家实行公私并存的做法（如拉美和亚非另一些国家），管理方式各有千秋，管理的宽严程度往往同社会发展水平特别是政治民主化程度相关。
　　总的看来，在人类行将跨入新世纪之时，如何既保持国家对广播电视事业的宏观调控，又保证广播电视机构的经营活力，已成为各国政府面临的共同课题。广播电视是具有重大影响的大众传播事业，各国政府都要加以引导或控制，以利于社会的稳定有序；广播电视又是消费者众多的信息产业，它又必定要受市场经济规律制约，要按现代企业制度进行管理。所以，调控和搞活、政治文化要求和商业要求、社会效益和经济效益，一直是各国构建广播电视体制过程中必须兼顾的。如何在两者之间找到最佳平衡点，以最大限度地兴利除弊，人们还将作不断的探索。
　　（本文原载于《中国广播电视学刊》1999年第6期）